La Constitución de la Ciudad de México, después de cinco intensos meses, fue aprobada el 5 de febrero de 2017 y entrará en vigor el 17 de septiembre de 2018. Su proceso representativo ha sido fuente de diversas críticas, entre ellas: 1) la falta de representación democrática real, ya que 40% de los diputados constituyentes fueron designados directamente dando sobrerrepresentación a partidos políticos que nunca han gobernado la ciudad; 2) los obstáculos y trabas para la participación de candidaturas ciudadanas independientes (reunir 74 mil firmas en 60 días, un mercado negro de firmas, etc.);1 3) el “maquillaje democrático” de la participación light vía redes sociales.2

ciudad

En cuanto a las críticas de fondo, ha sido calificada como adefesio, de ser insostenible financieramente, pretender ser comunista (sic), entre otras. No obstante, poco de estas críticas han abundado en sus contenidos y sus implicaciones.

Por ello, desde El Colectivo #TúConstituyente –que ha participado desde el inicio del proceso, nominando candidatos independientes, elaborando propuestas y dialogando con las diversas fuerzas de la Constituyente— hicimos un análisis a partir de nuestra agenda de reformas sustanciales para la Ciudad. A pesar de que El Colectivo no logró el registro siquiera de un candidato a la Asamblea Constituyente, atestiguar el proceso y explicar con profundidad lo aprobado es valioso.

Primero, la Constitución es progresista y será un referente para otros estados y países, al incluir los derechos de matrimonio igualitario, de familias diversas, de muerte asistida, de consumo de mariguana, de integridad de los animales como seres sintientes, del reconocimiento de sus pueblos y barrios originarios, así como derechos de personas de origen indígenas y afrodescendientes, y para las personas con discapacidad. Al mismo tiempo, se incluyó que la Ciudad fuera refugio de migrantes y periodistas, que será una aspiración en tanto no se garantice su integridad y calidad de vida.  Del proyecto original de Constitución, el derecho a la autodeterminación personal, los derechos sexuales y reproductivos y la libertad sobre el cuerpo tuvieron modificaciones para neutralizarlos, así como los derechos de no asalariados. De igual forma, se hicieron intentos y se descartaron propuestas que se podrían considerar regresivas concernientes al derecho a la vida y a eliminar el matrimonio igualitario, entre otros.3

Segundo, en El Colectivo compartimos la agenda de ampliar los derechos progresistas. Sin embargo, hemos desarrollando una agenda más amplia entorno a los problemas complejos de la Ciudad y con la conciencia de que una Constitución no debe únicamente enunciar derechos, sin atender el déficit en su implementación. En México, una buena parte de los derechos terminando siendo sólo buenos propósitos, por diseños institucionales inadecuados o capturados por intereses particulares. Incluso por la falta de mecanismos sencillos para que los ciudadanos exijan y ejerzan estos derechos, por la falta de contrapesos y rendición de cuentas, así como leyes complicadas, duplicidades y lagunas legales.

Aquí, realizamos un balance de la Constitución de la Ciudad de México en seis temas fundamentales para el futuro de la ciudad: su planeación; el agua, el suelo y la sustentabilidad; la justicia administrativa: las alcaldías; el sistema anticorrupción local y los contratos multianuales.

A continuación, se presenta en una primera entrega los dos primeros temas relacionados con la planeación y administración del suelo y medio ambiente.

  1. La planeación de la Ciudad

En los artículos 15 y 16, donde se encuentra el corazón urbano de esta Constitución, no se crearon “Sistemas de planeación, gestión y rendición”, como las iniciativas de #TúConstituyente proponían. La planeación, el agua, el suelo, las áreas verdes, la movilidad, entre otros, con problemas complejos que requieren la coordinación de diversas autoridades y actores. La solución a estos retos de coordinación dada por el proyecto –y adoptada por la Comisión de Desarrollo Sustentable y la mayoría del pleno del Constituyente– fue crear múltiples “organismos públicos con autonomía técnica y de gestión, dotados con personalidad jurídica y patrimonio propio”. Estos organismos estarán sujetos a las dinámicas políticas entre el Ejecutivo y el Congreso, así como sus propias Juntas de Gobierno. Quedaron algunas de nuestras propuestas, entremezcladas con muchísimas buenas intenciones y pocos instrumentos de gestión.

El Instituto de Planeación y Prospectiva –a diferencia de nuestra propuesta como un Sistema y su respectivo Consejo– terminó con un diseño institucional barroco, cuya operación efectiva será un enorme reto. Será un “órgano desconcentrado con autonomía técnica y patrimonio propio”, que tendrá un Director General que durará en su cargo 5 años y reelecto por tres años más, nombrado a partir de una terna propuesta por un comité de selección y la mayoría calificada del Congreso. Su órgano rector será una Junta de Gobierno, presidida por el Jefe de Gobierno (ya nos dice esto cómo estarán los balances de poder), cinco representantes del gabinete, tres representantes del cabildo (alcaldías) y siete consejeros ciudadanos con un perfil técnico. Estos consejeros ciudadanos provendrán del Directorio técnico, un “órgano multidisciplinario y especializado” que “integrará, operará, verificará y dará seguimiento” al Sistema de planeación.

Adicionalmente, habrá un Consejo Ciudadano, como un “órgano de consulta obligatoria y diálogo público, con carácter consultivo y propositivo”. Los nombramientos ciudadanos serán hechos de forma escalonada por un “comité técnico de selección integrado por once personalidades con fama pública de probidad y solvencia profesional”.

El Instituto estará a cargo de tres instrumentos de planeación:

  1. El Plan General de Desarrollo a 20 años (equivalente a un plan estratégico de largo plazo), que será enviado por Jefe de Gobierno para aprobación del Congreso.
  2. El Programa General de Ordenamiento Territorial a 15 años (un plan territorial que define los usos de suelo y qué se permite construir/conservar/producir dónde).

Serán nuevos instrumentos el Plan General y los Programas de Gobierno de seis y tres años (del Gobierno de la Ciudad y de las alcaldías, respectivamente), que establecerá metas y objetivos de acción pública para estos Ejecutivos. Por primera vez, las alcaldías tendrán la obligación de elaborar estos Programas –equivalente a los Planes Municipales de Desarrollo– y deberán ser aprobados por su Concejo. Los Programas de Gobierno y el Plan de Ordenamiento deberán seguir las directrices del Plan General.

Se prevé que en esta Ciudad con enormes conflictos micro y macro sobre qué debe existir dónde, el instrumento de planeación más relevante sea el Programa General de Ordenamiento Territorial, y por ello vale la pena profundizar en algunos de los debates del Constituyente. En la iniciativa presentada por Mancera se establecía que este Programa fuera elaborado cada seis años, lo cual se prestaba a ser modificado cada administración (y probablemente pagando favores de campaña al mejor postor). Bajo esa propuesta, la Ciudad se reinventaría con cada administración, algo sin sentido para una verdadera planeación de la ciudad.

En la Constitución –y como propuesta de #TúConstituyente– quedó establecido que su vigencia sería de 15 años y que se evaluará y actualizará cada cinco. El Instituto elaborará este Programa, con la “participación de la administración pública de la ciudad, las alcaldías y la sociedad”.  El Jefe de Gobierno lo enviará al Congreso para su aprobación, tendrá carácter de ley y habrá sanciones por su incumplimiento, lo cual será materia de ley secundaria. Su evaluación externa dependerá del organismo autónomo de evaluación (el Consejo de Evaluación y sus respectivos comités). Las actualizaciones deberán pasar por el mismo proceso que su elaboración.

Finalmente, los programas de ordenamiento de las alcaldías ni los programas parciales de desarrollo urbano existían en el proyecto de Constitución, pero la presión social y el debate en la Comisión los incluyeron en el dictamen. Deberán seguir los lineamientos del Instituto, y los programas de ordenamiento de alcaldías serán aprobados por el Congreso “a propuesta de la o el Jefe de Gobierno”; mientras los parciales se formularán con participación ciudadana y serán aprobados por el Concejo de la alcaldía, previo dictamen del Instituto, y “serán enviados a la o el Jefe de Gobierno para que sea remitido al Congreso”.

¿La Constitución reinventó el diseño institucional de la planeación de la Ciudad? En el actual escenario de caos urbano y el fuerte peso de los intereses inmobiliarias (el gran capital) detrás de campañas y clientelas electorales, el Instituto es un nuevo espacio de debate y mediación del conflicto que será bienvenido. Sin embargo, el Instituto puede ser presa fácil de su captura, tanto como las figuras de los Secretarios de Desarrollo Urbano, Obras y Medio Ambiente –que en las últimas administraciones han defendido más estos intereses fácticos que el interés público de la planeación de largo plazo o la naturaleza– como en el nombramiento del Director General.

Los representantes de las alcaldías y, por supuesto, las “figuras técnicas” de los consejeros ciudadanos tampoco quedan exentos de esta presión y captura. En una visión optimista también, existen espacios de participación (vía estos consejeros ciudadanos, el Directorio técnico, los contrapesos del Congreso y Consejo Ciudadano) que pudieran ocuparse para defender una visión e interés público en la planeación y regulación del territorio de la Ciudad. Será una moneda en el aire que podría caer en cualquier sentido, aunque para que sea favorable a los intereses ciudadanos, será necesario una mayor articulación y procesos organizativos más sofisticados que los que han existido hasta ahora.

La visión detrás de la Constitución continúa siendo que la planeación debe estar en manos fundamentalmente de los funcionarios –como la propuesta original que pretendía que la planeación territorial se elaborara cada 6 años. Que se repitan dos veces la palabra “consulta” en el Consejo Ciudadano no es casual, pues reitera la visión de que los representantes de los sectores “público, social, privado y académico” sólo tendrán facultades para opinar, y no para decidir. Aunque sus funciones estarán en la ley secundaria, es previsible que este consejo consultivo no tenga claros poderes, sino que podría sólo “servir para la foto” de la legitimación.

En #TúConstituyente, por ejemplo, buscábamos que el Consejo del Instituto debería tener representación paritaria entre ciudadanos y funcionarios (incluyendo los representantes del gabinete de la Ciudad y del cabildo). Esta propuesta similar a la de COPEVI, pero ningún Constituyente de la Comisión de Desarrollo Sustentable la retomó, incluyendo MORENA, cuya propuesta se limitó en volver al Instituto autónomo (“autonomía o muerte”), pero fue rechazada.

En los debates, se argumentaba que el nuevo Instituto sería ese órgano técnico (y puro) que daría un nuevo rumbo a la Ciudad. En ese ánimo incluso, se le otorgan facultades para cambios de usos de suelo. En la literatura de políticas públicas desde hace muchas décadas se ha superado ese supuesto: ningún órgano será técnicamente puro y la política se mezclará en todas sus decisiones. Cualquier funcionario de las actuales SEDUVI o SEDEMA podría contar mil anécdotas sobre ello. Al contrario, el conflicto debe manifestarse y procesarse en espacios abiertos, transparentes y públicos; sin embargo, en el diseño del Instituto, las posiciones divergentes y contradictorias se aíslan a un espacio de opinión “consultivo” y, en el mejor de los casos, a procesos plebiscitarios, con sus altos umbrales de recolección de firmas y tasas de participación.

Los programas parciales y de alcaldías –si el diseño del Concejo y el papel de representación de los concejales funciona efectivamente– pueden ser espacios que propicien la participación ciudadana, así como la mediación y el procesamiento de conflictos. Una de buena noticia (de lo cual tenemos los chilangos todavía mucho que conversar y aprender mucho) es que la Constitución le da un mayor papel a las alcaldías y a los Concejos, que lo que suponía la subordinación que había en la propuesta original de Mancera. Aunque las alcaldías no tendrán facultades para la planeación ni los usos de suelo, como sí sucede con los municipios, los programas de alcaldías y parciales le dan cierta oportunidad a que los vecinos y autoridades puedan dialogar sobre su planeación territorial. Un reto para el cual habrá que prepararse.

2. El agua, el suelo y la sustentabilidad

En la Gestión Sustentable del Agua, la propuesta de crear un verdadero Sistema de Coordinación, Planeación y Rendición de Cuentas sobre el Agua no fue tomada en cuenta, ni siquiera aparece mencionada en el largo dictamen de la Comisión. Los párrafos constitucionales están plagados, en cambio, de buenos deseos sobre una política hídrica y de saneamiento, refiriéndose a planes de infraestructura, pero no a planes de sustentabilidad.

En comparación, las pocas líneas sobre la institucionalidad y gobierno del agua, y su ecosistema como bien público, nuevamente refieren a un “organismo público con personalidad jurídica y patrimonio propio, autonomía técnica y de gestión, coordinará las acciones de las instituciones locales”. No se incluyó mecanismos de participación ciudadana o contraloría social, como varias organizaciones impulsamos desde las iniciativas. Vale destacar que se reitera en tres sentidos la prestación pública frente a un temor a la potencial privatización: “El servicio público de potabilización, distribución, abasto de agua y drenaje será prestado por el gobierno de la ciudad…. Este servicio no podrá ser privatizado”.

Sobre uso de suelo, no tuvo éxito nuestra propuesta de crear un catálogo único de territorio que regulara desde el uso intensivo del suelo urbano hasta las áreas protegidas y reservas de conservación, de manera que homologara y promoviera a la coordinación entre autoridades e instrumentos sectoriales (lo ambiental, lo urbana, lo rural). El suelo quedó dividido en tres clasificaciones amplias y poco innovadoras: suelo urbano, rural y de conservación, que probablemente mantendrán la segmentación, la duplicidad de regulaciones y múltiples trámites.

El peso de las inmobiliarias claramente quedó plasmado en dos temas:

1) La posibilidad de cambios de uso de suelo, que será materia de ley secundaria, con expediente de dictamen del Instituto de Planeación y opinión de las alcaldías, creándose recovecos para potenciales sobornos.

2) La eliminación de conceptos como captura de valor, derechos de edificación, plusvalías, obligación de los desarrollos inmobiliarios a la compensación y mitigación, que en el proyecto, debates y dictámenes de la Constitución habían incluido.

Esta fue de las pocas polémicas, provocada de manera artificial, entre la opinión pública, que terminó en una frase bastante descafeinada: “El desarrollo de obras y proyectos urbanos, públicos o privados, privilegiará´ el interés público. Las autoridades … establecerán en sus programas y políticas, mecanismos para mitigar sus impactos, así como minimizar las afectaciones sociales y económicas sobre residentes y actividades”.

Aunque reiterativo y probablemente excesivo en detalle a nivel constitucional (debiendo ser materia de ley secundaria), es positivo la introducción de “sanciones penales” para quien otorgue o falsifique permisos, licencias o autorizaciones, así como “destinen dolosamente un bien inmueble a un uso distinto del uso de suelo que tenga permitido”. Colocarlo en la Constitución deberá seguirse hasta establecerlo en el código penal y posteriormente juzgarse y efectivamente sancionarse.    

Sobre Medio Ambiente y Áreas Verdes, se creó un Sistema de Áreas Naturales Protegidas, como un mecanismo de coordinación con la Federación otros Estados y Municipios conurbados, así como participación ciudadana. Se describen algunas de las áreas que protegerá (Desierto de los Leones, Ajusco, Dinamos, Cerros de la Estrella y Santa Catarina, Xochimilco y Tláhuac, Fuentes Brotantes, Bosques de Chapultepec, Tlalpan y Aragón) y su acceso será público.

Las propuestas de #TúConstituyente de crear categorías territoriales como corredores biológicos y áreas verdes con protección especial, pero con protección como suelo de conservación, que resolviera múltiples casos polémicos como barrancas, ríos, parques, etc. no prosperó.  Se mencionan conceptos como la huella ecológica, los servicios ambientales, el cambio climático, la transición energética hacia energías limpias y un sistema eficiente de monitoreo ambiental de emisiones de gases de efecto invernadero, agua, suelo, biodiversidad y contaminantes.

Sobre el Manejo de los Residuos –uno de los mayores y complejos problemas de la Ciudad– la Constitución –respondiendo a la movilización del “gremio” de trabajadores de basura– reitera en una serie de frases inconexas: “Se adoptarán medidas para prevenir y reducir los residuos, con concurrencia con los sectores social y privado….; las autoridades presentarán de manera exclusiva y gratuidad los servicios de barrido, recolección, transportación y destino final…; el tratamiento, aprovechamiento y manejo de los residuos se desarrollarán con base en los mecanismos que las leyes permitan…; queda prohibida la privatización y concesión de los servicios de recolección y tratamiento de residuos sólidos…; la prestación de los servicios de gestión integral de los residuos sólidos es responsabilidad pública, para lo cual se desarrollarán los mecanismos que las leyes permitan…”. ¿Será facultad exclusiva del Estado?, ¿se privatizará?, ¿se concesionará?, ¿se formalizará? Este “cantinfleo” legal pospondrá el manejo de los residuos hacia un futuro incierto, sin bases legales claras.

Finalmente, la redacción de los artículos sobre Movilidad mejoró sustancialmente, gracias a las iniciativas de colectivos de movilidad, de los cuales #TúConstituyente formó parte. Tanto la “jerarquía de movilidad” (prioridad a peatones y conductores de vehículos no motorizados) quedó incluido como conceptos claves como “sistema integrado y multimodal de transporte”, “la autorización y regulación del gobierno de la prestación de servicios de transportes por particulares y sus tarifas”. Igualmente, se menciona la prestación directa de servicios de transporte por gobierno “a través de organismos públicos con planes y programas de mediano y largo plazo, participación ciudadana y rendición de cuentas sobre su desempeño funcional y financiero”.

El reto mayúsculo es que –a diferencia de los derechos que con regularlos y ejercerlos es suficiente– estos temas de planeación y gestión urbana requieren que las buenas intenciones aterricen en buenos arreglos institucionales y en buenas políticas públicas, incluyendo su efectiva implementación. Que la Constitución diga que desarrollemos un buen transporte público colectivo (universal, eficiente, seguro, asequible, permanente, predecible, cómodo e higiénico) requerirá un enorme esfuerzo de crear las instituciones, regulación, coordinación, recursos humanos y financieros, y servicios que lo haga realidad.

Mónica Tapia Álvarez es politóloga, con maestrías en desarrollo y política social y miembro de El Colectivo #TúConstituyente.


1 En el reporte de aprendizajes de #TúConstituyente, se puede valorar algunos de estos obstáculos.
2 Aquí se puede leer su celebración, aunque los propios iniciadores de peticiones denunciaron que sus propuestas fueron “diluidas” o “ignoradas”.
3 De ahí las críticas de la Iglesia y su apoyo a llevar a un plebiscito esta Constitución, a través de la “Ciudad Posible”, dirigida por José Luis Luege, excandidato del PAN a la Constituyente.