Ésta es la segunda entrega del balance de los temas que en #TuConstituyente consideramos cruciales en la Constitución de la Ciudad de México. Aquí destacan justamente los que son fundamentales para la democracia de la ciudad, pues se trata del sistema de alcaldías, de la impartición de justicia administrativa, del combate a la corrupción, y del control de los contratos multianuales que realizará el gobierno con agentes privados.

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3. Las alcaldías

La mayor transformación institucional de la Constitución será las alcaldías. El capítulo sobre alcaldías tuvo los mayores cambios tuvo entre el proyecto enviada por Mancera y la Constitución final. En buena medida, esto fue por el trabajo y dictamen de la Comisión de Alcaldías realizó y por una inusual convergencia entre Constituyentes de MORENA, PAN y PRI, quienes lograron mayoría en la Comisión y el pleno a favor de un mayor poder y autonomía del ámbito de gobierno local en la Ciudad.

En contraste con la propuesta original, donde las alcaldías y sus concejos eran meras “unidades ejecutoras del gasto público” del Gobierno central, la Constitución dio a las alcaldías mayores facultades y contrapesos dentro y frente al Gobierno de la Ciudad.1 Los constitucionalistas que abogaban por un texto mínimo seguramente desaprobarán los 47 párrafos de competencias exclusivas, los 33 de competencias coordinadas y las 13 de competencias subordinadas de los alcaldes. A esto, se suma otro numeral con 21 “finalidades” de las alcaldías.

Son una muestra de exceso y barroquismo legal digno de nuestro país, parcialmente justificado por tres razones: 1) las alcaldías se crean como institución sui generis en la Ciudad, sin un marco constitucional federal similar al que ampara a los municipios; 2) la creación de acciones de inconstitucionalidad y una sala del Tribunal especializada en ellas, pero la limitación de que las alcaldías no podrán interponerlas; 3) los Constitucionalistas no confiaron en dejar esta enumeración de facultades en manos de la ley secundaria que elaborará la Asamblea Legislativa. En esta lista de atribuciones y sus ámbitos exclusivos, concurrentes y subordinados hay poca innovación y mucha reiteración, a diferencia de la propuesta de #TúConstituyente que buscaba crear procesos de coordinación más fluidos y diferenciados según las capacidades e interés de las alcaldías, a partir de estándares y procesos de certificación. Un “esquema bien complicado” dijeron muchos, a pesar de que es muy común en distintos países y ciudades.

Nuestras propuestas fueron en dos puntos que serán cruciales para mantener y a la vez transformar el pluralismo político de esta Ciudad. La primera fue la elección de concejales –que será por planillas de entre siete y diez candidatos iniciando con el/la candidata a alcalde y tendrán equidad de género—deberán “representar a una circunscripción dentro de la demarcación territorial”. Aunque habrá que estar pendiente de la redacción de la ley secundaria y la redistritación por el IEDF, se busca que los concejales respondan y rindan cuentas en caso de querer ser reelectos a la representación territorial y vecinal. Habrá también la posibilidad de que los candidatos independientes (“sin partido”, les llama la Constitución) se conviertan en concejales de representación proporcional, “en función del porcentaje de votos efectivos obtenidos”. Los candidatos independientes lograrán su registro con el 1% de la lista nominal de electorales en el ámbito respectivo; la ley electoral secundaria deberá precisar –entre otros asuntos– si para los candidatos sin partido este “ámbito” será la demarcación territorial (la delegación) o la circunscripción correspondiente que pretenden representar (el “distrito” dentro de la delegación).

El segundo tema fueron las ampliadas atribuciones del Concejo para que la elección y representación de los concejales cobrara sentido democrático, y no sólo tener “más burocracia pagada”. Entre las funciones más importantes del Concejo estarán la aprobación de bandos (leyes a nivel municipal), el programa de gobierno de la alcaldía y los programas específicos, incluyendo el territorial y los planes parciales, así como emitir una opinión respecto a los cambios de uso de suelo y construcciones.

En funciones de contralor, aprobará el presupuesto de egresos de la alcaldía; revisará el informe anual y el ejercicio del gasto público; formará comisiones de seguimiento en supervisión y evaluación de acciones del gobierno y el gasto; y remitirá al sistema anticorrupción resultados del informe anual. En funciones de fiscalización, solicitará la revisión de otorgamiento de licencias y permisos; solicitará a la contraloría interna la revisión o supervisión de algún procedimiento administrativo; supervisará y evaluará el desempeño de cualquier unidad administrativa, plan o programa de la alcaldía; y convocará al alcalde y directivos a rendir cuentas.

En funciones de transparencia y máxima publicidad, el Concejo aprobará las propuestas de opinar sobre concesión de servicios públicos (parquímetros, por ejemplo) y celebrará audiencias públicas. Finalmente, “cuando se trate de obras de alto impacto en la demarcación”, podrá convocar los mecanismos de participación ciudadana: plebiscito, consulta ciudadana o popular y revocación de mandato.

Estos cambios requerirán que la ciudadanía chilanga rápidamente nos “alfabeticemos” en este ámbito de gobierno: qué es un bando, las funciones de un concejal (equivalente a un regidor), entre otros. La lectura optimista es que se abran espacios de participación, representación y mediación de intereses que hasta la fecha no existía, con un contrapeso al alcalde y debates locales que previsiblemente ayuden a resolver o por lo menos des-escalar conflictos vecinales y territoriales. La pesimista es que en lugar de convertirse en una representación más cercana al ciudadano vuelva a ser capturado por una “partidocracia” que sólo responda a lógicas de sus clientelas e intereses fácticos.

En las discusiones de la Comisión, ambas visiones estaban presentes y fue la presencia de grupos ciudadanos y personajes políticos clave dispuestos a escuchar y dialogar lo que inclinaron la balanza. Habrá aún que ver que este mismo espíritu prevalezca en el Grupo de Trabajo que elaborará la ley secundaria sobre alcaldías. Un último reto será también la oportunidad de reconfigurar las redes vecinales cívicas en participación y cuadros de representación política territorial, así mantener la articulación y el diálogo con los futuros concejales, frente a los intereses de ambulantes, clientelas y operadores que han dominado en los últimos años la representación territorial.

4. La justicia administrativa

La justicia administrativa es el campo donde el ciudadano reivindica, exige derechos y litiga buscando sanciones o reparaciones frente a los actos de la autoridad. La Constitución tuvo pocos avances en esto. Dos avances positivos que es de celebrar fue la creación del Instituto de Servicios Periciales como desconcentrado del Consejo de la Judicatura y la Fiscalía General independiente, nombrada por el Consejo Judicial Ciudadano. Sin embargo, hubo estancamiento e importantes retrocesos. Entre los retrocesos está que se eliminó de un plumazo el interés legítimo. En el proyecto original estaba incluido como parte del “Derecho a una buena administración” (antes articulo 12 y ahora artículo 7): “las personas podrán impugnar cualquier acto u omisión de las autoridades que vulnere su derecho a la buena
administración, para lo cual será suficiente acreditar un interés legítimo”. Esta frase desapareció de la Constitución final. La misma suerte corrió la redacción original de “Es obligación del Poder Judicial de la ciudad ejercer el control difuso de constitucionalidad y convencionalidad, favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia para las personas”.

Con ello, no se incorporó la propuesta de #TúConstituyente que proponía reconocer el interés legítimo de las personas de forma individual o colectiva para acudir a procedimientos administrativos y la posibilidad de que las leyes regularán el interés difuso para el acceso a la justicia en materia de ordenamiento territorial, desarrollo urbano, desarrollo sustentable y agua. Esto buscaba que un acceso a la justicia con más un piso más nivelado para ciudadanos y vecinos que llevan asuntos de interés público (defensa de áreas verdes, agua o planeación urbana) a los tribunales, quienes terminan con la engorrosa labor de probar que son “afectados directamente” o que sus casos son fácilmente descartados por jueces que ni siquiera entran en material, al exponer que los “quejosos no acreditaron interés jurídico”. Tampoco se escuchó las propuestas de suplencia de la prueba ni del “querellante adhesivo”, donde Titulares de órganos de la defensa de derechos humanos o la entidad de fiscalización pudieran tener facultades de investigación y acción penal, cuando el Ministerio Público o Fiscalía dan por terminada la investigación o ni siquiera la inician, como en innumerables situaciones sucede.

El Tribunal de Justicia Administrativa –que sustituirá al Tribunal Contencioso Administrativo, a donde los ciudadanos llevamos nuestras denuncias y litigios contra el gobierno por autorizaciones y permisos ilegales—se volvió un acertijo sospechoso. En la iniciativa estaba definido como organismo autónomo y en la Constitución fue incorporado al Poder Judicial. Sus nombramientos, a diferencia de los nombramientos de los demás integrantes del Poder Judicial, no quedaron incluidos en la Constitución. Mientras los jueces del Poder Judicial –incluyendo los del Tribunal Superior y su Sala Constitucional—serán nombrados por el Consejo de la Judicatura, que a su vez será nombrado por un Comité Judicial Ciudadano, los nombramientos de los magistrados del Tribunal de Justicia Administrativo pasarán por otro canal, que la ley secundaria determinará. Aún cuando una Constituyente de MORENA presentó una reserva para corregir esto, en votación del pleno fue rechazada.

Dados los conflictos de interés en el Tribunal de Justicia Administrativa y sus procesos de nombramiento, los únicos que una regulación de conflicto de interés y un perfil de “buena reputación, honorabilidad, independencia” a nivel constitucional serán los consejeros ciudadanos, mientras que no así los jueces a ser nombrados. La propia Comisión de Justicia del Constituyente fue presidida por Manuel Díaz Infante, uno de los miembros designados por el Presidente Peña Nieto, quien fue acusado de conflicto de interés por ser magistrado del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad, con licencia. Este asunto, a pesar de las buenas intenciones, aún queda como un enorme reto para la justicia y la Ciudad.2

Se destaca como avance la creación de una Sala Constitucional dentro del Tribunal Superior de Justicia, que interpretará y garantizará la Constitución, resolverá controversias constitucionales (qué competencias le tocan a cada institución) y el cumplimiento de titulares de los poderes públicos, los organismos autónomos y las alcaldías cuando “se muestren renuentes a cumplir con sus obligaciones constitucionales”. Algunas de las novedades de esta sala son:

  1. La ciudadanía podrá interponer una acción de inconstitucionalidad cuando considere afectados sus derechos por la vigencia de una ley, si la solicitud cuenta con al menos 5,000 firmas de la lista nominal de electores de la Ciudad.
  2. Cuando se trate de Derechos Humanos, las acciones de inconstitucionalidad podrán ser interpuestas por cualquier persona.
  3. Conocerá del juicio de restitución obligatoria de derechos humanos que interpondrá la Comisión de Derechos Humanos cuando una recomendación sea “aceptada pero no cumplida” a fin de que emitan medidas para su ejecución.

Sobre la Comisión de Derechos Humanos, la propuesta de #TúConstituyente era transformar esta Comisión en una Defensoría del Pueblo, que reuniera en una institución las funciones de la Comisión y la defensoría pública. Sin embargo, la Constitución creó tres instituciones, aunque dos primeras ya existen:

  1. El Sistema Integral de Derechos Humanos, con un comité coordinador y una instancia ejecutora, que elaborará el Programa de Derechos Humanos.
  2. La Comisión de Derechos Humanos, que mantendrá su función de recibir quejas y se elevó a rango constitucional la posibilidad de que la autoridad “no acepte la recomendación”, en cuanto “funde, motive y haga pública su negativa”. En caso de recomendaciones no aceptadas, dice la Constitución, la Comisión “acompañará y asesorará jurídicamente a las víctimas”.
  3. El Instituto de la Defensoría Pública, que dará “asistencia profesional de abogados públicos que presten servicios gratuitos de defensa”. Se creará otro órgano más con autonomía técnica y de gestión, personalidad y patrimonio propio.

Aunque separar la defensa pública del Ministerio Público (o Fiscalía, en este caso) es un avance, con este diseño se perdieron varias dos oportunidades: 1) que las recomendaciones de la Comisión a la autoridad fueran obligatorias; 2) capitalizar el flujo de quejas de la Comisión para hacer defensoría estratégica; y 3) la posibilidad de regular y crear incentivos fiscales para que los particulares apoyaran en el servicio de la defensa pública de la Ciudad, es decir, que los despachos y abogados privados pudieran llevar defensas de manera gratuita o pro bono. Tener tres instituciones fragmentadas y sujetas a la demanda del presupuesto público, ante una enorme demanda de apoyo legal, combate a la impunidad y defensa de derechos, puede ser ineficaz e ineficiente.

5. El Sistema Anticorrupción Local y las relaciones contractuales multianuales

La Constitución mejora procesos de nombramientos y adelanta fechas y seguimiento de observaciones y auditorías de la cuenta pública, pero mucho permanece bajo nuevos nombres mucho permanece. La Contraloría se convertirá en la “Secretaria encargada del Control interno”, que nombrará a órganos internos de control y acreditará/nombrará un contralor ciudadano en todos los entes públicos, y su titular será designado por dos terceras partes del Congreso, bajo una terna del Jefe de Gobierno. La Auditoría Superior será la “entidad de Fiscalización” con autonomía de gestión, técnica y presupuestal; su titular será nombrado por dos terceras partes del Congreso a partir de una convocatoria pública.   

El Sistema Anticorrupción local será reflejo del nacional, con un Comité Coordinador, formado por la entidad de Fiscalización, la Fiscalía especializada en combate a la corrupción, El Tribunal de Justicia Administrativa, el Instituto de Transparencia, el Consejo de Evaluación, el órgano de control del Congreso, la Secretaria encargada del control interno, un representante del Consejo de Judicatura y un representante del Comité de Participación, quien lo presidirá. Este Sistema tendrá una Secretaria Ejecutiva y una plataforma digital para registrar denuncias, recomendaciones y sanciones, así como declaraciones de intereses, cumplimiento de obligaciones fiscales y patrimoniales (#la3de3) que serán obligatorias para todx fucnionciorix público.

La Constitución señala las responsabilidades administrativas, políticas y penales, estableciendo que nadie gozará de fuero, pero salvaguardando que el juicio político “no procede por la mera expresión de ideas”. El juicio político continuará existiendo con un umbral alto de dos terceras partes del Congreso para separar al funcionario del cargo.

La buena noticia –aunque aún queda mucho por especificar en la ley secundaria– es que además de los servidores, las responsabilidades administrativas también incluirán a “las personas que ejerzan actos de autoridad, recursos públicos o contraten con entes públicos la ejecución de obra o servicios públicos, de adquisiciones, de subrogación de funciones o reciban concesiones”. Como previamente se analizó, el proyecto original no contemplaba las alianzas público-privadas o relaciones contractuales multianuales. A raíz de la propuesta de #TúConstituyente y un intenso debate en la Comisión de Buen Gobierno, quedó incluido de una manera sumamente sintética y que quedará como reto ampliarlo en la secundaria. “La ley regulará las responsabilidades correspondientes a las relaciones contractuales multianuales entre los sectores público, privado y organizaciones ciudadanas para mejorar el bienestar social y la gestión urbana, asegurando audiencias y máxima publicidad”.

¿Cuáles son ejemplos de relaciones contractuales anuales? Todos los permisos, concesiones o fondos que el Gobierno otorga tanto a empresas como a organizaciones ciudadanas. Algunos de los que tenemos presentes son la Supervia, los Segundos Pisos, los CETRAMs, los parabuses, los parquímetros, las fotomultas o los Sistemas de Actuación por Cooperación (SACs) (por ejemplo, Granadas, La Mexicana, Tacubaya). Estos contratos o concesiones se han caracterizado por ser otorgados en procesos oscuros, sin procedimientos ni criterios públicos de selección, y manejar los recursos en fideicomisos privados sin reportarse al Congreso ni monitorearse los compromisos y medidas de mitigación.

El reto en la ley secundaria será que se cree una regulación para que inicialmente se debata si estas concesiones o contratos sean necesarios o sean la mejor opción, para abrir audiencias e información sobre estos procesos, incluyendo la selección y reportes periódicos al Congreso tanto financieros como de desempeño. La regulación también deberá incluir cómo lograr condiciones para distribuir mejor los riesgos y beneficios de estos contratos, así como su duración y potencial derogación. Como el debate en la Comisión dejó claro, no es una opción a favor de la privatización de los bienes y servicios públicos sino una regulación que asegure el buen resguardo del interés público.

7. Conclusión

De hecho, algunas de las instituciones creadas no tienen un diseño institucional efectivo para la planeación democrática, contrapesos políticos y/o facultades para rendir cuentas, evaluar transparencia y responder a la pluralidad de intereses de la población. No obstante, hay avances en garantizar espacios de participación ciudadana y procesar los conflictos, como los propios contratos multianuales del gobierno. Se requerirá una ciudadanía mejor organizada y sobre todo organizada a una escala mayor para cumplir con los requisitos de representación y democracia directa. En el futuro inmediato, habrá muchas oportunidades (y también peligros de regresión) en la elaboración de las leyes secundarias durante los siguientes meses en la Asamblea Legislativa y los nombramientos en los años siguientes. Estas nuevas leyes y titulares de las nuevas instituciones determinarán en última instancia el éxito de esta nueva Constitución de la Ciudad de México y definirán el porvenir de la Ciudad que queremos.

Mónica Tapia Álvarez es politóloga, con maestrías en desarrollo y política social y miembro de El Colectivo #TúConstituyente.


1 Ver aquí el análisis de la iniciativa sobre alcaldías de Mancera y las propuestas de #TúConstituyente.
2 Véase aquí los pendientes y las declaraciones de conflictos de interés del propio Constituyente.