En la Ciudad de México, cada año “discutimos” y votamos el destino del 3% del presupuesto de cada delegación en la Consulta Ciudadana sobre el Presupuesto Participativo (PP), pero no se evalúa continuamente el éxito del mismo. Por ejemplo, para 2015 el 30% de estos recursos no se ejerció y, en promedio por delegación, el 48%1 de los proyectos no se terminaron. La participación ciudadana es mínima, tan sólo llegó al 3.82% de la lista nominal en 2016, y las delegaciones suelen desentenderse del proceso deliberativo y del ejercicio presupuestario. Parecería que a pocos les interesa el seguimiento y correcto ejercicio de más de 800 millones de pesos.

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El PP existe en la Ciudad de México desde 2010, creado a partir de la reforma al artículo 83 de la Ley de Participación Ciudadana. Este proceso de toma de decisiones consiste en el involucramiento de los ciudadanos en la deliberación y distribución, por medio del voto, de un porcentaje de recursos públicos. Esta política se complementa con dos mecanismos contemplados en la misma legislación: la Consulta Ciudadana y los Comités Ciudadanos y Consejos de los Pueblos. El primero se refiere al vehículo para las propuestas y opiniones sobre los proyectos a los que se destina el presupuesto. El segundo es el órgano de representación ciudadana de cada colonia. Los recursos asignados a cada delegación se establecen en el presupuesto de egresos y éstos se reparten al interior de manera igualitaria, donde cada proyecto pertenece a una colonia o pueblo originario. Así, la ciudadanía inscribe sus proyectos en la dirección distrital correspondiente, la delegación dictamina sobre su viabilidad y, aquellos que pasan el filtro delegacional, se votan en la Consulta Ciudadana en noviembre de cada año.

La adopción del PP sin duda es una victoria para que la ciudadanía gane terreno en el espacio público, en la identificación de necesidades y en las decisiones del ejercicio presupuestario, pero los beneficios no pueden alcanzarse si, por un lado, no se delibera ni se identifican necesidades y, por otro, si los recursos no se ejercen o ni siquiera se rinde cuenta de ellos. La poca transparencia, los controles laxos de rendición de cuentas y responsabilidad administrativa, el mínimo seguimiento de la ciudadanía y la poca importancia que le dan las delegaciones convierten al PP en una caja negra que deriva en problemas de discrecionalidad, clientelismo e, incluso, corrupción.

El adjetivo participativo parece sobredescriptivo al notar que la participación en la Consulta Ciudadana nunca ha alcanzado el 4% de la lista nominal o al ver que un proyecto con un presupuesto de dos millones de pesos resulta ganador con el voto de sólo ocho personas.2 A pesar de los esfuerzos del Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF) por involucrar a los capitalinos en la deliberación, en la inscripción de proyectos y en la Consulta Ciudadana, los niveles de participación en la primera fase aún son bajos, poca gente conoce la herramienta y aún menos se involucran.

La poca transparencia hace aún más difícil involucrarse en la fase de implementación de los proyectos votados. Dar seguimiento y supervisar la ejecución del presupuesto y el avance de los proyectos implica altos costos de acceso e interpretación de la información disponible. La información sobre la ejecución del PP no es fácil de encontrar en Internet, tarda en publicarse y no es suficiente para entender los proyectos ni justificar el ejercicio de los recursos.

Las delegaciones rinden informes trimestrales sobre el avance del PP, pero no es sencillo localizarlos en la página de la delegación como indica la ley. La delegación Miguel Hidalgo es la única que tiene una sección de Presupuesto Participativo dentro del menú de Transparencia donde están disponibles los informes. Para los otros casos, deben encontrarse en la sección de Transparencia en el Artículo 18, fracción VI que corresponde al ejercicio del presupuesto de aportaciones locales y federales. No obstante, los informes del ejercicio 2016, en enero de 2017, sólo se encontraban disponibles para otras 4 delegaciones (Benito Juárez, Coyoacán, Gustavo A. Madero e Iztacalco) y sólo para los primeros 2 trimestres. Para las otras 11 delegaciones, las páginas se encuentran en construcción,3 no incluyen el art. 18 o la información disponible no incluye el PP.

La Secretaría de Finanzas también publica la información del PP como parte del informe financiero de cada ejercicio y resulta más útil, porque incluye todos los informes trimestrales acumulados de todas las delegaciones. Este informe trimestral, el único documento sobre el ejercicio del PP que las delegaciones “publican” sin hacer una solicitud de acceso a la información, proporciona muy poca información. Éste ni siquiera es suficiente para comprender en qué consisten los proyectos. El título del proyecto es casi siempre ambiguo: “caminemos seguros”, “obras”, “deporte para jóvenes” y en el caso de la delegación Tláhuac sólo aparece el número de folio. La descripción tampoco contribuye; normalmente es breve e imprecisa y se limita a “luminarias solares”, “gimnasio al aire libre”, “guarniciones y banquetas”, “mejoramiento de viviendas” e incluso “caminando por una banqueta nueva, no hay tropiezo que duela”. Las delegaciones deben informar el avance del proyecto al cierre del trimestre; sin embargo, la delegación Cuauhtémoc no lo incluye y la delegación Tláhuac sólo lo hace para algunos casos.

Estas deficiencias en la información resultan problemáticas, ya que no permiten justificar las decisiones y el ejercicio del gasto. Resulta imposible dar seguimiento, con los datos públicos, a proyectos que no incluyen especificaciones de gasto en los informes o corroborar si efectivamente el presupuesto se ejerció de manera responsable y en los rubros establecidos previamente.

Tabla 1: Ejemplo sobre cómo se reporta el ejercicio de recursos del PP

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Fuente: Página 101 del Informe de Avance Trimestral Enero-Diciembre 2015 del Presupuesto Participativo.

Es preocupante el nivel de incumplimiento de proyectos. En 2015, en promedio, las delegaciones ni siquiera comenzaron el 20% de los proyectos ganadores y 38%, en promedio para todas las delegaciones, quedaron incompletos. Esto, sin contar a las delegaciones Gustavo A. Madero, Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo, en las que no fue posible calcular el número de proyectos sin terminar debido a no presentan información de avance por proyecto o es inconsistente. En concreto, en 2015 sólo terminaron 4 de cada 10 proyectos que los ciudadanos votaron.

Tabla 2: Número de proyectos, porcentajes de avance y montos de subejercicio por delegación del PP

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Fuente: elaboración propia con base en el Informe de Avance Trimestral enero-diciembre 2015 del Presupuesto Participativo. Para las delegaciones GAM, Cuauhtémoc y Miguel Hidalgo no fue posible calcular el número de proyectos sin terminar porque no presentan información de avance de proyecto o es inconsistente. * Promedio de porcentaje de proyectos sin terminar por delegación.

Además del pobre desempeño de las delegaciones para ejecutar los proyectos ganadores, el PP enfrenta problemas de posible corrupción. En 2016 vecinos de la colonia Narvarte denunciaron fraude en el proyecto ganador para el PP 2015. De acuerdo con una nota de El Universal, el proyecto estipulaba que instalarían luminarias solares con un costo de siete mil 841 pesos cada una. Sin embargo, los vecinos defienden que las lámparas instaladas no son de la calidad y el costo establecido: son una versión similar que puede adquirirse a un precio de entre 250 a 750 pesos.

La poca vigilancia y la falta de transparencia en el ejercicio del PP representan una posibilidad para el desvío de recursos. El punto de partida puede ser el hecho de que en cada delegación, a todos los proyectos se les asigna el mismo presupuesto sin importar si es un trabajo de pintura, reencarpetamiento, instalación de cámaras, luminarias o construcción de un edificio. Por ejemplo, la delegación Iztapalapa afirma haber concluido los proyectos de 2015 para la instalación de cámaras de seguridad en las colonias Plutarco Elías Calles, Cabeza de Juárez, Arboledas y en el pueblo originario Guadalupe. Según el informe, estos proyectos fueron realizados con el mismo presupuesto,4 pero en cada colonia instalaron distinto número de cámaras: 4, 32, 20 y 320 respectivamente.

La discrecionalidad en el ejercicio del PP es otro aspecto que puede socavar su naturaleza participativa y los beneficios que puede llevar. Éste debería ser una herramienta para contribuir en las decisiones gubernamentales, cooperar con los proyectos que impulsa el plan de desarrollo de cada delegación, que el ejercicio de los recursos públicos sea eficiente y que, en conjunto las acciones del gobierno y los proyectos propuestos por ciudadanos, resulten en una mejor calidad de vida para todos. En vez de eso, parece replicar la práctica hermética y centralizada de tomar decisiones sin ofrecer justificación ni abrir el diálogo. Por ejemplo, el informe 2015 parece indicar que la delegación Tláhuac eliminó 22 proyectos y supuestamente repartió los recursos que les correspondían, más de 13 millones de pesos, entre los demás proyectos.

Los Comités Ciudadanos, como órgano de representación ciudadana, tendrían que contrarrestar la arbitrariedad de las decisiones delegacionales sobre el PP y funcionar como un enlace entre los vecinos y las autoridades. En su lugar, se convierten en atractivos instrumentos de gobiernos que buscan servir a sus propios intereses. Algunas de las atribuciones de los órganos vecinales son participar en la elaboración de diagnósticos, proponer programas y proyectos para la colonia y supervisar el desarrollo, ejecución de las obras acordadas. De esta forma, quien logra cooptar los Comités Ciudadanos se apodera de recursos y de las decisiones vecinales para avanzar sus objetivos.

En 2015, la delegación Miguel Hidalgo cabildeó la compra de camiones de basura a través del Presupuesto Participativo a través de los Comités Ciudadanos. Alfredo Páez escribió en el periódico Reforma sobre esta operación. Los Comités añadieron el proyecto del camión de basura a las colonias con pocos proyectos. El proyecto resultó ganador en 22 de 89 colonias de la la delegación. Es decir, un cuarto de todo el PP de la Miguel Hidalgo fue asignado a la adquisición del vehículo, un proyecto propuesto, indirectamente, por la misma autoridad. Encima de esto, según el informe, este recurso no fue ejercido. Incluso hubo una colonia, donde sólo estaba inscrito el camión y otro proyecto que resultó “inviable” en los dictámenes de la delegación.

El PP tampoco escapa al clientelismo. Grupos políticos lo utilizan para excluir de forma deliberada a quienes no representan un beneficio privado o apoyo electoral, al capturar los dictámenes que emite la delegación y la elección de Comités Ciudadanos para influir en la selección de proyectos.

La discrecionalidad en los dictámenes de las delegaciones ha sido denunciada en varias ocasiones. En agosto 2016, el IEDF aprobó la formación de un Comité Especializado para la Evaluación de los Dictámenes para los Proyectos de 2016 y 2017. En este Comité definen los dictámenes con sesgo clientelar como la “inducción de las propuestas de proyecto y/o de la dictaminación con el fin de incrementar los recursos que dependen de la decisión de la autoridad pública, en detrimento del escaso margen decisorio de los ciudadanos, [ya sea que] se induzca la demanda hacia las prioridades del gobierno, […] en la solicitud o en el criterio de aceptabilidad de los proyectos, siendo incluso posible que ocasionalmente se aplique un criterio de intercambio clientelar”.5 En general, 66% de los proyectos presentados por Comités Ciudadanos y Consejos de los Pueblos son aprobados, mientras que sólo el 38% de los inscritos por organizaciones ciudadanas o individuos son incluidos en la Consulta Ciudadana. Estos niveles varían según la delegación: hay casos como Iztapalapa y Coyoacán, que aún teniendo propuestas de individuos y organizaciones no les aprobaron un sólo proyecto.6

Además de ello, en general los controles de rendición de cuentas actuales del PP son bastante laxos. Entre Comités Ciudadanos cooptados y delegados desentendidos, alguien tendría que informarle al Jefe de Gobierno, al IEDF y a la Asamblea Legislativa, especialmente a la Auditoria Superior de la Ciudad de México, que la vigilancia del PP es parte de sus obligaciones. Un buen punto de partida para la Contraloría General y la Auditoría Superior de la Ciudad de México puede ser las delegaciones Azcapotzalco, Gustavo A. Madero y Miguel Hidalgo que declaran proyectos como terminados sin haber ejercido un solo peso de los recursos.

Ante este adverso panorama, la pregunta obligada es si aún es posible rescatar este instrumento participativo. Para esto, es necesario reevaluar lo que entendemos por Presupuesto Participativo y las condiciones para su éxito, replantear las reglas de la convocatoria de cada año para reducir al máximo los incentivos perversos e, incluso, una vez aprobada la nueva Constitución de la Ciudad de México, replantear en la Ley de Participación Ciudadana sus reglas y controles.

Es indispensable que quede claro que el PP no es una graciosa concesión de los gobiernos por estar a la moda y simular alineación con las agendas de participación ciudadana. Como toda política pública, ésta debe comprometerse con un esfuerzo sistemático de diseño para poder resolver un problema bien definido a partir de sus causas y con una correcta implementación de procedimientos y cursos de acción previstos desde el principio.7 Esto también incluye implementar mecanismos de evaluación que permitan identificar las áreas de oportunidad de la herramienta y fincar responsabilidades para mejorarla.

El PP necesita transitar hacia la transparencia y extender la participación ciudadana a todo el proceso. Por un lado, la divulgación de información facilita el proceso de aprendizaje que lleva a una ciudadanía más activa. Los habitantes se vuelven conscientes de nuevas posibilidades y mejora su capacidad para decidir sobre asuntos cívicos. Por otro lado, la participación generalizada refuerza la transparencia, las autoridades tienen mayor presión de la opinión pública para realizar correctamente su trabajo y rendir cuentas. Para lograr este círculo virtuoso no es suficiente hacer pública la información, también es indispensable reducir los costos de vinculación y divulgación e interesar a los ciudadanos para extender la participación en todo el proceso del PP. Es necesario evaluar la forma en que se genera y sistematiza la información pública para que sea útil para los ciudadanos. Así, hay que mejorar la organización de los sitios de Internet y, sobre todo, fortalecer a los Comités Ciudadanos como un auténtico órgano de representación vecinal y contraloría ciudadana.

El PP puede ser una herramienta muy útil para transformar la Ciudad de México. Para ello, el proceso debe centrarse en la deliberación, hay que discutir las demandas de la colonia con las demandas de la ciudad, hay que recurrir a expertos y recibir retroalimentación de las autoridades. Algunos ya asumieron esta posibilidad. Wikipolítica CDMX, Colectivo E3 y otras organizaciones diseñaron 7 proyectos innovadores para el PP 2017 en conjunto con vecinos de distintas colonias para ejemplificar las transformaciones que esta herramienta puede lograr.

Hoy planeamos y ejecutamos mal el ejercicio del 3% de los recursos de nuestra ciudad. El poco interés de la ciudadanía y los altos costos de información, organización y vinculación frenan oportunidades para identificar las demandas y necesidades de la población. Las prácticas gubernamentales de siempre truncan el entendimiento de las decisiones públicas y ahuyentan a quienes se esfuerzan por asumir una ciudadanía más activa. El mayor reto del PP es que sus responsables tengan la voluntad, o ninguna otra alternativa, para tomar responsabilidad de su encargo, romper con las rutinas burocráticas, dejar las prácticas de corrupción, abandonar sus clientelas y rendir cuentas. Sólo así es posible transitar hacia un nuevo paradigma de Presupuesto Participativo acompañado de mejores relaciones ciudadanía-gobierno para que el ejercicio de los recursos públicos resulte en mejor calidad de vida para todos.

María Montoya Aguirre es estudiante de la licenciatura en Economía en el CIDE y colaboradora en Participando por México.


1 De acuerdo con el Informe de Avance Trimestral enero-diciembre 2015, de 1798 proyectos: 20% reportan un avance de 0; esto más el 28% que reportan no haberse concluido = 48% sin terminar. Disponible aquí.

2 Proyecto de San Agustín Ohtenco en Milpa Alta. Presupuesto Participativo de 2015. Disponible aquí.

3 Última consulta el 12 de enero de 2017.

4 $380,935 para las colonias Cabeza de Juárez, Arboledas y el pueblo originario Guadalupe y $308,883 para la colonia Plutarco Elías Calles.

5 Aceves et al., “Informe del Comité Especializado sobre el registro y la evaluación de los proyectos para la consulta del Presupuesto Participativo,”. Disponible en línea aquí.

6 Ídem.

7 Mauricio Merino, Políticas públicas: ensayo sobre la intervención del Estado en la solución de problemas públicos. México D.F: Centro de Investigación y Docencia Económicas, 2013. 36.