La semana pasada se aprobó la Ley de Reconstrucción de la Ciudad de México, para hacer frente a los daños causados por el sismo del 19 de septiembre. La propuesta recibió numerosas críticas y su aprobación fue rechazada incluso por damnificados del sismo, que han salido a las calles a manifestarse en contra y  demandar apoyo gubernamental. Lo más polémico de la Ley son algunos de los mecanismos de financiamiento de reconstrucción de vivienda. Entre ellos destacan:

1. El otorgamiento de créditos preferenciales a los damnificados, para que autofinancien su vivienda (Art. 54 y 64).

2. El incremento de densidad, altura o número de viviendas de hasta el 35% en edificaciones colapsadas o a demoler, con el fin de autofinanciarse su reconstrucción con este extra, es decir, pagar con ello el crédito preferencial (Art. 38). Lo cual podría suceder incluso si el edificio no cumplía con la normatividad vigente de altura (Art. 39).

3. La creación de un sistema de transferencia de potencialidades, es decir, el 35% extra autorizado podrá ser vendido para que otro desarrollo inmobiliario lo agregue (Art. 44).

4. Apoyos gubernamentales directos (previo estudio socioeconómico) y/o utilizando los mecanismos anteriores para la reconstrucción de conjuntos habitacionales, vecindades y vivienda de bajos ingresos o precarias (Capítulo segundo, tercero y cuarto).

5. Reposición de vivienda en zonas rurales, financiada mediante recursos públicos (Fondo de reconstrucción) y/o privados (Capítulo primero).

Sobre estos mecanismos la crítica se centra en que hay grupos vulnerables que podrían no acceder a un préstamo (como jubilados, desempleados o personas de bajos ingresos); que el incremento del 35% de forma discrecional lleva a burlar los planes de desarrollo urbano preexistentes, por lo que podría generar efectos indeseados ante la falta de servicios públicos (como falta de agua o mayor tráfico). Del mismo modo, que obvia los riesgos preexistentes en los lugares en que se colapsaron edificios, por lo que incluso podría ser razonable no reconstruir vivienda en algunos sitios.

La respuesta a estas críticas ha sido que el mecanismo de incremento del 35% se realizará sólo en caso de que la mayoría de los propietarios (en caso de condominios) estén de acuerdo. Que la mayor parte de las viviendas serán reconstruidas de por el gobierno, en especial para grupos vulnerables y de bajos ingresos. Así como que los habitantes de los conjuntos habitacionales Multifamiliar Tlalpan y Girasoles no entraran en ningún esquema de crédito. Esto debido a que sus viviendas serán reparadas o sustituidas por el gobierno. A pesar de ello, queda las preguntas abiertas de ¿qué sucede si los propietarios de un condominio no desean y/o no pueden pagar los créditos preferenciales o no desean utilizar el incremento del 35% de altura, densidad o vivienda? ¿Se dejará a las personas en la calle? ¿Por qué convertir a los damnificados en deudores?

A estas críticas habría que sumarle el tema de proceso. Un método para la recuperación de un desastre, después de superada la emergencia, es realizar tanto un diagnóstico amplio de los daños, como un censo detallado de los afectado y en función de ellos elaborar la respuesta. Esto es, se elaboran planes de reconstrucción con participación ciudadana, se implementan programas, se modifica la legislación y se toman las medidas de previsión para reducir los riesgos ante futuros desastres. Los mecanismos de financiamiento se crean en función del plan de reconstrucción y de las necesidades de la población (una versión más detallada de esto del Banco Mundial se puede consultar aquí).

Este tipo de proceso fue implementado en Chile como respuesta al sismo de 2010, donde se tomaron seis meses para levantar un censo y posteriormente en conjunto con los damnificados se elaboraron nuevos planes de desarrollo urbano para la reconstrucción de zonas afectadas.

A la luz de lo que se considera buenas prácticas internacionales contrasta que se haya impulsado con tanta fuerza la aprobación de la ley, sin muchos de los anteriores elementos y con los mecanismos financieros para la reconstrucción ya establecidos, y a escasas dos semanas de haber sucedido el 19s.

En este sentido, hoy día no hay un diagnóstico oficial con información precisa de las afectaciones y los afectados. La Plataforma CDMX que debería de reunir la información con alimentación de los afectados, ha sido señalada en diversas notas de contener información errónea

Para la elaboración de la misma ley la participación de los damnificados no fue considerada, la transparencia al respecto ha sido cuestionada e incluso su aprobación fue realizada en viernes por la tarde (cuando la atención mediática y pública baja considerablemente).

El Atlas de Riesgos de la Ciudad de México no ha sido transparentado al público, se liberó un visualizador de algunos mapas de información, pero no el estudio y sus datos en el que se invirtieron 100 millones de pesos. La liberación precisa de información por parte de CENAPRED-UNAM con las grietas y fracturas de la Ciudad de México fue incluso fustigada por Miguel Ángel Mancera. Al mismo tiempo que se ha cuestionado la misma zonificación sísmica de la Ciudad de México.

La misma legislación aprobada es un tanto reactiva al respecto, pues mandata la creación de un censo (Capítulo séptimo), pero obliga a los afectados a autoregistrarse en la Plataforma CDMX para acceder a los apoyos y tienen sólo 90 días para hacerlo (Transitorio Vigésimo Primero). Además, de establecer la transparencia de la información y la actualización del Atlas de Riesgo y su liberación al púbico en 180 días (Transitorio Décimo Segundo), aunque no menciona nada de participación ciudadana. Sólo el decreto (Art. 8) que crea la Comisión para la Reconstrucción menciona que habrá un órgano consultivo, al cual se invitarán en casos específicos a miembros de la sociedad civil, sectores sociales y académicos (lo que no implica participación ciudadana).  Es decir, las buenas prácticas de proceso están completamente invertidas e incompletas.

El gran riesgo de esta situación es que tanto sucedan arbitrariedades, fuera de toda planeación urbana y de gestión riesgos, que beneficien a desarrolladores inmobiliarios, como que no se atienda a los damnificados que se encuentran en las peores situaciones o se les someta a situaciones en las que terminen perdiendo aún más.

Finalmente, no es que fuera necesaria una ley para atender esta emergencia, se tomaron muchas acciones sin necesidad de dicha legislación. Bien podrían seguir tomándose estas medidas emergentes sin la misma. Por lo cual cabe preguntarse ¿Por qué la urgencia de recetar primero la medicina sin el diagnóstico y sin que el paciente (beneficiado) sea considerado? O tal vez sea mejor preguntarse ¿Quién en realidad es el beneficiado de esta ley en circunstancias de corrupción, incompetencia y tiempos electorales? No pareciera que los damnificados ni la ciudad.

Salvador Medina es economista con maestría en urbanismo. Trabaja temas de movilidad y sustentabilidad urbana.

Nota: Este texto se hizo con base en el “Dictamen que presentan las comisiones unidas de administración pública local, presupuesto y cuenta pública y desarrollo e infraestructura urbana, por el que se expide el decreto por el que se expide la ley para la reconstrucción y recuperación de la Ciudad de México en una CDMX cada vez más resiliente”. Al momento de publicar este texto no se había publicado en la Gaceta Oficial del gobierno de la Ciudad de México la versión aprobada de la Ley de Reconstrucción.

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Como Jefe del Área de Estructuras de la UAM Azcapotzalco y asesor de la Coordinación de Control de Edificaciones (CCE) de la Secretaría de Obras del Distrito Federal de 1985 a 1988, pude participar de cerca en el proceso de reconstrucción de la ciudad a raíz del sismo de 1985. Con el ánimo de contribuir a mejorar el proceso de reconstrucción que está comenzando, comparto en estas líneas algunos hechos que podrían servir de guía, como una especie de déjà vu sísmico, para despejar dudas en el presente y mejorar la preparación ante los eventos futuros.

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Los sistemas de infraestructura soportan la vida urbana hasta en sus facetas más cotidianas. Actos mundanos como bañarse, cocinar o disponer de basura son posibles por la acción de complejos ensamblajes de objetos: tuberías, cables, caminos, herramientas y trabajadores mantienen a cualquier ciudad andando, en un proceso de constante mantenimiento, necesario para la supervivencia y reproducción de la urbe. A menudo, estos objetos y los procesos de reparación no reciben demasiada atención. Es cuando una ruptura ocurre que se vuelven visibles; la disrupción del funcionamiento les convierte en objeto de atención (Star, 1999; Graham & Thrift, 2007).

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El 27 de febrero del 2010, Chile se vio afectado por uno de los mayores terremotos de los que se tiene registro, uno de magnitud 8.8 que seguido por un tsunami que también devastó al país. El presidente Sebastián Piñera calculó las pérdidas económicas asociadas a la catástrofe en 30 mil millones de dólares, o 15% del PIB del país en ese momento. Las pérdidas más grandes fueron las humanas: 525 personas fallecidas y 23 desaparecidas según los reportes oficiales. El Ministerio de Vivienda y Urbanismo registró 370,051 viviendas con daños; dentro de ellas, 81,444 viviendas destruidas. Aunque se calcula que el sismo afectó a 12.8 millones personas, el 75% de la población del país, la región más afectada fue a región del Biobío, lugar del epicentro. Ahí se registraron 106,587 viviendas dañadas, 28% del total de viviendas dañadas y en donde habitaban el 48.5% de las familias damnificadas en todo el país.

Este 7 y 19 de septiembre México sufrió dos sismos que afectaron al centro y sur de la república. Hasta el momento el gobierno ha contabilizado más de 150 mil viviendas afectadas, de las cuales más de 55 mil son casas destruidas por completo, dejando a más de 250 mil mexicanos sin vivienda. El estado más afectado es Oaxaca, donde se registran 51,473 viviendas dañadas, de las cuales 25,023 quedaron inhabitables y 9,783 son pérdida total.

Los procesos de reconstrucción de vivienda después de una catástrofe natural como los sismos que vivieron Chile y México son largos, procesos en los que, debido a la urgencia de vivienda, los reclamos sociales o los tiempos electorales se suelen apresurar cometiendo errores fundamentales en el camino. En el 2013, la Universidad de Berkeley realizó un estudio sobre el proceso de reconstrucción de vivienda en Chile posterior al sismo del 2010; se analizaron las decisiones sobre los programas de vivienda y su implementación, así como el involucramiento de las comunidades en todo el proceso de reconstrucción. El estudio resalta la postura proactiva que tomó el gobierno federal chileno frente a la catástrofe, postura que podemos comparar con la situación actual en México, con el propósito de evaluar el desempeño del gobierno hasta el momento.

Financiación para la reconstrucción

A pesar de recibir ayuda económica internacional, aprovechando el buen momento de la economía chilena, el gobierno no dudo en crear un fondo de reconstrucción financiado por un incremento a los impuestos. Las grandes empresas pasaron de pagar 17% de sus regalías a un 20%; también destaca el impuesto al tabaco, que subió de 60% a 67%. Cabe resaltar que el alza a los impuestos tuvo una relativa aceptación de la población, pues la gran mayoría de ésta se vio afectada por el sismo. Asimismo, se otorgaron beneficios a personas físicas y morales que realizaran donaciones dedicadas a la reconstrucción.

En el caso mexicano, el presidente Enrique Peña Nieto ha calculado que la reconstrucción costará aproximadamente 38 mil millones de pesos, los cuales serán tomados del Fondo Nacional de Desastres Naturales (FONDEN), partidas de distintas secretarías, donaciones y de un reajuste al presupuesto del 2018. Recordemos que la bolsa estimada del FONDEN para 2018 es de 15 mil millones de pesos; de seguir con lo propuesto por el presidente y sin saber la cantidad de dinero donado, se tendrían que hacer recortes en otras secretarías por 23 mil millones de pesos o esperar varios años a completar el presupuesto. ¿Qué rubros planea recortar el presidente? ¿Cuáles son las prioridades del país? No olvidemos que, en los recortes presupuestales del 2017, dos de las tres secretarías más afectadas fueron la Secretaría de Educación Pública y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, dos rubros que deberían ser pilar del desarrollo del país, mientras que la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, secretaría que en teoría debería estar encargada de la reconstrucción de vivienda, sufrió el mayor recorte porcentual de todas.

Planeación y participación ciudadana

La administración pública chilena tiene una tradición centralista que se remonta a la época de Pinochet. En busca de una eficaz coordinación, el gobierno tomó la acertada decisión de dejar en manos de una sola secretaría las labores de reconstrucción de vivienda; el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). A tan solo un mes del temblor, el ministerio tenía listo el plan de reconstrucción de vivienda, que incluía entre otras cosas, diagnóstico de la situación, estimaciones de la demanda y los costos, así como planes maestros para cada región.

Acompañando al plan de reconstrucción, a pesar de la tradición centralista chilena, una de las primeras decisiones que se tomó fue la de dejar en manos de los alcaldes de las municipalidades el registro de las viviendas dañadas, y el canal de comunicación entre ciudadanía y gobierno. Esta decisión fue un voto de confianza en el orden de gobierno más cercano a la gente, los gobiernos locales jugaron un papel decisivo al vincular las necesidades únicas de cada población con el gobierno federal, lo que generó un sentimiento de unidad nacional que promovió la participación ciudadana.

Al contrario, en México la participación ciudadana no ha ocurrido gracias a mecanismos creados por el gobierno, la participación se ha dado por iniciativas de los mismos ciudadanos desde el primer día de la catástrofe. Como caso ejemplar tenemos la plataforma Verificado19s, plataforma compuesta por ciudadanos, asociaciones civiles y ONGs, la cual los primeros días después del sismo de la ciudad de México, ya había generado una base de datos mapeada de los edificios dañados. El actuar del gobierno fue superado por la ciudadanía organizada. En cuanto la planificación de la reconstrucción, a más de un mes del primer sismo que afectó al sur del país, el gobierno federal no ha publicado ningún plan, ni ha especificado que secretaría estará a cargo de la reconstrucción, o que papel jugarán los gobiernos locales. Cabe destacar que en materia de planeación, la ciudad de México tiene un largo camino que recorrer; hasta apenas hace unos días, debido a las presiones sociales, se hizo público el Atlas de Riesgos de la Ciudad de México, el cual varios especialistas califican de incompleto, mientras que el Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal, herramienta medular de la urbanización de la ciudad, no se actualiza desde hace 14 años.

De no establecer a una sola secretaría a cargo o definir correctamente las labores de cada una, se corre el riesgo de que entre las mismas secretarías se dupliquen labores o se entorpezcan los trabajos. También, toda propuesta enfocada a actualizar el Programa General de Desarrollo Urbano o el Atlas de Riesgos debe incluir participación ciudadana y la opinión de especialistas provenientes de asociaciones civiles u organizaciones no gubernamentales, quienes han demostrado hasta el momento mayor capacidad de respuesta que el gobierno.

Recolección de datos y subsidio a la demanda

Uno de los trabajos más problemáticos en la reconstrucción después de una catástrofe es identificar correctamente qué población debe ser beneficiada y de qué manera. Una de las consecuencias negativas de apresurar el proceso de asignación de recursos es la aparición de falsos damnificados; tan solo en la Ciudad de México la contraloría ha encontrado más de mil casos cobrando cheques de ayuda. Si bien se entiende que después de una catástrofe la asignación de recursos es prioridad, el no contar con una base de datos adecuada causará que se malgasten los recursos.

Para el caso chileno, el MINVU otorgó un plazo de seis meses a los alcaldes para crear un registro de damnificados en el que se vincularon los nombres de los damnificados con el tipo de daños en su vivienda, en dicho registro se especificaba si la vivienda necesitaba ser reparada, qué tipo de reparaciones o si necesitaba ser re construida.

Tal vez la decisión más importante tomada por el gobierno chileno fue la decisión de subsidiar la demanda en vez de la oferta. Después de catástrofes naturales de estas magnitudes, es muy común que los gobiernos contraten inmobiliarias que construyan casas en terrenos otorgados por el gobierno para después entregar esas casas a los damnificados a precios bajos, rentas congeladas o a crédito. La decisión de otorgar el dinero a los damnificados para la reconstrucción de sus casas no agrado a la industria de la construcción ni a muchos políticos por ser un proceso lento y engorroso; la mayoría de la gente optó por reconstruir su casa, por lo que el programa de reconstrucción se encontraba disperso en miles de pueblos, en los sitios de cada propietario. También se instalaron viviendas de emergencia en los mismos terrenos dispersos donde se encontraban los escombros, lo que complicaba bastante el trabajo de recolección de datos o de brindar ayuda. Sin embargo, años después del gran sismo, podemos decir que ésa fue la decisión más importante del gobierno; mantuvo a la gente en sus comunidades, cerca de su trabajo, los mismos ciudadanos se involucraron y vigilaron el proceso de reconstrucción, no se sintieron desplazados.

Después del sismo del 85, el gobierno mexicano optó por subsidiar la oferta, al contratar inmobiliarias y después vender las casas a un precio bajo a los damnificados. A 32 años de ese sismo, se siguen construyendo y entregando departamentos a los damnificados, departamentos con valor de millón y medio de pesos por el cual pagarán un tercio de su valor, 500 mil pesos. Las reglas de operación de cómo se destinará el dinero del FONDEN aún no son publicadas, pero subsidiar la oferta es negocio para el sector inmobiliario que en poco beneficia a los damnificados.

El plan de reconstrucción chileno se programó a cuatro años; sin embargo, los avances se pudieron medir desde el primer año. Un año después del terremoto, 35% de las viviendas se encontraban ya en procesos de construcción y 5% terminadas. A dos años del temblor, 84% de las viviendas se encontraban en construcción, de las cuales el 54% estaban terminadas y habitables. Si bien un mes es poco tiempo para juzgar la actuación del gobierno mexicano, poco ha hecho el gobierno federal de lo que pueda presumir. Recordemos que el proceso de reconstrucción será largo y no hay que apartar la vista ciudadana del cumplimiento de las obligaciones del gobierno, la verdadera evaluación la podremos realizar dentro de uno y dos años, al ver el avance en la entrega de subsidios y el avance en la reconstrucción de vivienda e infraestructura básica.

Gerardo Velarde Alvarado es analista político. Estudió Administración Pública y Ciencias Políticas en la BUAP. Maestro en Planeación y Políticas Públicas por la UAM.

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El 19 de septiembre de 2017 salí de mi departamento a unas cuadras de Galerías Coapa, centro comercial en el que un domingo antes había acudido a comprar unos lentes y a tomar un café con una amiga, profesora del Tec de Monterrey, campus Ciudad de México, para dirigirme a la universidad. Debí llegar a la UNAM cerca de las once de la mañana, porque justo cuando iba a ingresar al Instituto de Investigaciones Filosóficas sonó la alarma sísmica: había empezado el simulacro. La gente salió del edificio comentando las novedades del día, que no eran hasta entonces muchas, y después de escuchar algunas instrucciones nos permitieron regresar al edificio.

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