Para empezar, un reconocimiento: la Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad es un gran logro histórico.

Legislada en 2010, la carta ofrece una visión radical del futuro de la ciudad. Establece los principios de la gobernanza de la ciudad —sustentabilidad, democracia, equidad, y justicia social— y provee diversos derechos para los residentes de la ciudad. Como describió Marcelo Ebrard en la ceremonia de firma, la carta es “el documento más ambicioso, que tiene las metas más altas, respecto a lo que debe ser nuestra ciudad”.

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Después de más que cuatro décadas de lucha mundial por el Derecho a la Ciudad, el Distrito Federal es una de las únicas ciudades que ha legislado este derecho.

Pero la carta queda hoy como lista de deseos. El mercado inmobiliario sigue marginalizando a los residentes de bajo ingreso y empujándolos a la periferia de la ciudad. En esta zona, los asentamientos informales siguen proliferando. Según los datos de la SEDUVI, en 2013, casi 30 por ciento de la población de la ciudad vivía en 900 asentamientos irregulares, sin acceso a cruciales servicios públicos como agua y electricidad. Contra la visión radical de la carta —de una ciudad justa y equitativa— el Distrito Federal todavía sufre de segregación y desigualdad.

¿Cómo podemos explicar la distancia persistente entre las aspiraciones de la carta y la realidad de la ciudad?

La respuesta tiene dos partes. La primera es sencilla: mientras los programas que introdujo el gobierno del Distrito Federal han apoyado mucho a las personas de bajo ingreso, han sido insuficientes. La segunda, sin embargo, refleja una limitación más fundamental de la estrategia del Distrito Federal: que por estos programas, la ciudad ha cosificado el rol del mercado en el proceso del desarrollo urbano. Perdido es el proyecto colectivo del “Derecho a la ciudad” —y la posibilidad de su implementación.

Momentos de progreso

El gobierno de la ciudad ha presentado una variedad de programas con la intención de ofrecer a sus residentes el derecho a la ciudad.

El Programa Comunitario de Mejoramiento Barrial, iniciado por la Secretaría de Desarrollo Social, intenta “impulsar el ejercicio del derecho a la ciudad por parte de todos los residentes de la Ciudad de México”. Este año, el gobierno va a invertir más de 100 millones de pesos en 208 proyectos. Estos proyectos —los cuales incluyen bibliotecas, centros culturales, parques públicos, y plazas— recibirán hasta de 600 mil pesos, además de asistencia técnica del gobierno.

El Programa de Mejoramiento de Vivienda es una iniciativa de asistencia social aún más ambiciosa. Su objetivo es “facilitar el desarrollo de las comunidades y de su hábitat, a partir del derecho a la ciudad”. Operado por el Instituto de Vivienda (INVI), el programa ofrece préstamos chicos a residentes locales para mejorar su vivienda. Según Edna Vega, ex directora del INVI, los primeros diez años del programa distribuyeron más que 100 mil préstamos a residentes del Distrito Federal —la gran mayoría del trabajo del INVI.

Ambos programas surgieron en la lucha por el derecho a la ciudad. En 2010, cuando la carta fue firmada, los esquemas tenían como objetivo distribuir casi 500 millones de pesos a más de 530 proyectos locales. Desde 2010, ambos programas han incorporado la misión del derecho a la ciudad y expandido a miles más de los residentes de bajo ingreso en la ciudad. 

“Los programas [del INVI] son los que están llevando la carta adelante”, dice Zabad Eliu, un líder del Movimiento Urbano Popular–Convención Nacional Democrática. Según Eliu, estos programas son muy progresistas porque permiten grupos de bajo ingreso decidir democráticamente como quieren diseñar sus casas y formar sus barrios. A diferencia de grandes proyectos de vivienda pública, estas iniciativas ponen el poder en las manos de los ciudadanos. “Para implementar el derecho a la ciudad, será clave impulsar los programas públicos que apoyan a los pobres”.

Los límites del localismo

Pero mientras estos programas avanzan el bienestar local, han hecho poco para fomentar el derecho a la ciudad más allá del barrio. Al contrario, el modelo defeño de apoyo local ha fortalecido las fuerzas del mercado que están desviando el Distrito Federal lejos del derecho a la ciudad  –y lo están llevando hacia segregación, marginalización, y desigualdad.

Según David Harvey, el derecho a la ciudad es un “derecho colectivo en lugar de un derecho individual porque cambiar la ciudad depende inevitablemente del ejercicio de un poder colectivo sobre el proceso de urbanización”. En esto, la estrategia defeña revela su limitación —y su compromiso profundo al mercado de suelo.

El gobierno de la ciudad y sus socios en las asociaciones civiles sí han mejorado el bienestar de la ciudad. Entre 1995 y 2010, mientras la ciudad creció por 450,000 hogares en total, el número de hogares con drenaje y una conexión al agua aumentó por aproximadamente 400,000. Los datos del censo muestran cambios similares en el acceso a la electricidad, los refrigeradores, las lavadoras, y las computadoras. Estas estadísticas ponen el Distrito Federal muy por encima del promedio nacional.

Sin embargo, el modelo de mejoramiento barrial ha fallado avanzar la visión colectiva de desarrollo urbano que ofrece la carta. Usando los conceptos de Peter Marcuse, este modelo favorece los “derechos a la ciudad” —derechos individuales, estadísticas que capturan bien el censo— sobre el “derecho a la ciudad”, un proyecto comunal. En la búsqueda del primero —  de la provisión básica de servicios— perdimos el más ambicioso y más holístico segundo.

Los programas de mejoramiento ilustran bien esta distinción. Para empezar, el presupuesto de estos programas es simplemente insuficiente —y disminuyendo. Entre 2001 y 2011, la proporción del presupuesto de la ciudad dedicado al INVI redujo de 3% a menos de 2%. Para muchas personas, parece que nada ha mejorado desde la introducción de la carta. Muchos residentes del DF todavía se quejan de una lista de espera de 10 años, sólo para un préstamo pequeño. La demanda de vivienda este año es más que 60,000, concentrado “en la población con menos de ocho salarios mínimos mensuales, de los cuales sólo 46.2% es atendido por el Instituto de Vivienda del Distrito Federal”, dice Miriam Saldaña, presidenta de la Comisión de Vivienda en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. “Trae como consecuencia que sean expulsadas de la ciudad alrededor de un millón de familias”.

Aún en los casos de éxito, los programas de mejoramiento llevan costos políticos muy grandes. En agencias como el INVI, el presupuesto menguante significa que las organizaciones tienen que competir una contra otras. En vez de solidaridad, hay fragmentación. En vez de alianzas poderosas, hay una carrera de estas organizaciones para afiliarse con políticos en cargo de distribuir recursos.

En el proceso, muchos de estos grupos pierden su misión radical. Mientras surgen como ideológicamente de izquierda, cada vez se han dedicado menos a entrenar, educar, y unificar sus miembros y se encuentran  más preocupados en acumularlos y mantenerlos.

La búsqueda de propiedades nuevas —sobre las que se pueden construir nuevas viviendas— ocupa mucho de su tiempo. El proyecto de elevar la conciencia —la misión de estos grupos durante los setenta y ochenta— ha cambiado para comprar propiedad, encontrar miembros nuevos, y buscar financiamiento del gobierno. En otras palabras, a pesar de las mejores intenciones, muchas organizaciones locales en el Distrito Federal sirven exactamente como inmobiliarias de bajo ingreso.

Entonces, no es una sorpresa que el mercado inmobiliario este explotando. Aún cuando el INVI ha ofrecido miles de créditos de vivienda, los precios en el mercado de renta han aumentado y desplazado a miles más personas —un proceso que muchos describen como “muerte por la renta”.

Según un estudio reciente de la London School of Economics, los precios de la vivienda en el centro de la ciudad han aumentado del 30% al 50% desde 2001. Barrios centrales como la Condesa, la Roma, y Polanco están convirtiéndose en “guetos de lujo” –una zona vedada para los residentes de la periferia.

En estos guetos de lujo, el poder de capital inmobiliario se está “hinchando” rápido. Consideremos el ejemplo de la Norma 26, cuya política tuvo el propósito de “impulsar y facilitar la construcción de vivienda de interés social y popular”. Como he escrito, por una mezcla de corrupción y fallas regulatorias, los inmobiliarios usaron la política para capturar ganancias grandísimas mientras desalojaron residentes de bajo ingreso. Según el gobierno, más del 75% por ciento de esta “vivienda de interés social y popular” no llegó a comunidades de bajo ingreso.

El derecho a la vivienda —y el derecho a la ciudad— queda como un sueño lejano.

La función social de la propiedad

Por supuesto, hay una variedad de políticas que pueden decirnos muchas cosas sobre estos problemas del mercado inmobiliario. “Los bancos de tierra”, por ejemplo, ofrecen una manera poderosa de garantizar la tenencia de tierras de residentes pobres, en vez de dejarlos ir a la periferia. El control de rentas, leyes contra la especulación, derechos de tenencia —las ciudades tienen herramientas disponibles para intervenir en la tendencia de desplazamiento del mercado y formar un tejido urbano más justo y colectivo.

Sin embargo, en el Distrito Federal, estas herramientas no han sido parte del discurso. “Esperamos que paso a paso la carta puede cambiar el rol del mercado”, dice Eliu. “Pero ahorita, solo queremos formar un nuevo tipo de ciudadano para que podamos presionar y promover políticas nuevas”.

Eliu ha luchado mucho para desarrollar cooperativas en la ciudad. Mes tras mes, regresa al INVI para negociar con los burócratas para cambiar su política y reconocer la propiedad colectiva —algo que casi eliminó el presidente Carlos Salinas de Gortari durante su revolución neoliberal. “La gente tiene la propiedad privada programada en la cabeza”, me dijo en diciembre. “La constitución dice que tenemos el derecho de autodeterminación. Pero el INVI tiene reglas que nos lo impiden”.

A pesar del establecimiento de la “función social de la ciudad, la tierra, y la propiedad” en la carta, es el mercado inmobiliario al que gobierno defiende más intensamente. El proyecto del derecho colectivo a la ciudad es sustituido por beneficios locales e individuales.

Estrategias y deficiencias

El 8 de agosto, líderes locales de MORENA se reunieron en la Plaza de Solidaridad en el centro del Distrito Federal para una segunda ceremonia de la carta del derecho a la ciudad. Cinco años después de la primera firma, el evento representó el compromiso de estos representantes para promover la visión de la carta y trabajar con las organizaciones civiles para realizarla. “Hay que hacerlo desde abajo”, me dijo Jaime Rello, un líder del MUP-CND y de la Unión Popular Revolucionaria Emiliano Zapato (UPREZ). “Son los ciudadanos que tienen que determinar sus propias necesidades y sus propios derechos”.

Para Rello y los otros organizadores, la ceremonia marcó un gran paso adelante en la implementación del derecho a la ciudad. Estos activistas ya saben que, como con tantas leyes progresistas en México, la carta quedará como letra muerta sin esta lucha desde abajo.

Las limitaciones de localismo, para estas activistas, son obvias. “Lo ideal sería hacerlo al nivel de la ciudad, en totalidad”, dice Eliu. “Pero ahora estamos empezando con la construcción de una nueva forma de comunidad”.

Es una estrategia pragmática, sí, pero con deficiencias importantes. Sin una reconsideración radical del proceso del mercado —sin una lucha fuerte contra el control y poder del capital inmobiliario— ni cartas progresistas ni instrumentos legales producirán un DF equitativo o sustentable..

David Adler estudia sociología política en la Universidad de Oxford y es exbecario Fulbright-García Robles en el Colegio de México.

Nota: Parte del presente texto ha sido adaptada de “Do We Have a Right to the City?“, publicado originalmente en Jacobin Mag.