El 29 de septiembre, a unos días de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible (HABITAT-III) a celebrarse en Ecuador, el Senado de la República aprobó con 82 votos a favor y una abstención el proyecto de decreto de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano. Este decreto pretende promulgar una nueva ley general en la materia, y derogar la actual Ley General de Asentamientos Humanos, vigente desde 1993.

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Comencemos por examinar las similitudes entre la ley vigente y la nueva ley. Ambas son leyes generales que establecen la concurrencia de los diversos órdenes de gobierno, es decir, que reconocen la simultánea participación de la Federación, las entidades federativas y los municipios en la materia, ordenando sus diversas facultades y coordinando su interacción.

El título de la nueva ley puede resultar engañoso a primera vista, pues aparenta ir más allá que la ley vigente al regular no solamente los asentamientos humanos, sino también el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano. Lo cierto es que la vigente Ley General de Asentamientos Humanos también regula dichas materias, entre otras. Ambas leyes tienen como objeto la planeación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de población. Nada nuevo.

Aunque son pocas las diferencias reales en materia de ordenamiento territorial y del desarrollo urbano de los asentamientos humanos, la nueva ley hace más énfasis en el respeto a los derechos humanos en condiciones de igualdad e incluye conceptos novedosos como el derecho a la ciudad, la accesibilidad universal, la movilidad urbana, los grupos vulnerables y la inclusión social.

Entre otros aspectos positivos de la nueva ley, se incluye un capítulo sobre la gobernanza metropolitana. La ley vigente ya reconocía desde su entrada en vigor a las zonas conurbadas, cuando dos o más centros de población bajo diferentes jurisdicciones municipales y/o estatales formen una continuidad física y demográfica. La nueva ley denomina a este fenómeno como “zonas metropolitanas”, y regula los mecanismos e instrumentos para la acción coordinada de los gobiernos involucrados en cada una de ellas. La nueva ley establece los aspectos que deberán considerarse en la gestión de las zonas metropolitanas y sus programas, por ejemplo, un diagnóstico particularizado de cada caso en concreto. De igual forma reconoce la necesidad de regular las realidades metropolitanas como la movilidad, la gestión del agua, la conservación ambiental, el espacio público y la seguridad pública, por mencionar algunas.

A diferencia de la ley vigente, la nueva ley desarrolla un capítulo sobre movilidad que, aunque no establece claramente una jerarquía tanto financiera como de infraestructura para la movilidad, delinea los principios para la movilidad en los asentamientos humanos priorizando la accesibilidad universal y la movilidad peatonal y no motorizada. Se menciona también la promoción de usos de suelo mixtos, el favorecimiento de una mayor flexibilidad en las densidades de las construcciones y la inconveniencia de imponer cajones de estacionamiento. Aunque se mencionan políticas positivas como los sistemas integrados de transporte, la reducción del uso del automóvil y la prevención de accidentes, existen fallas como la promoción del uso de la motocicleta o la ausencia de una perspectiva ambiental para la movilidad sustentable.

La nueva ley articula la creación, recuperación, mantenimiento y defensa del Espacio Público como una alta prioridad para los diversos órdenes de gobierno, por lo que en la planeación urbana, la inversión pública y el aprovechamiento de predios baldíos se deberá privilegiar al espacio público. Se menciona también que el espacio público deberá armonizarse con la movilidad entre los diversos tipos de usuarios de forma equitativa.

Asimismo, la nueva ley fortalece las bases para la gestión de riesgos en los asentamientos humanos. En su Título Sexto “Resiliencia Urbana”, la nueva ley regula la prevención, el fortalecimiento y la recuperación ante los daños a los asentamientos humanos y a las personas derivados de riesgos naturales y de otras índoles.

Como lo hace la ley vigente, la nueva ley establece instrumentos de gestión, de financiamiento, de participación y de fomento para el desarrollo urbano. Sin embargo, la nueva ley se queda corta en relación con las mejores prácticas nacionales e internacionales para guiar y financiar el desarrollo urbano. ITDP publicó un diagnóstico sobre Instrumentos para el Desarrollo Orientado al Transporte hacia ciudades bajas en emisiones, instrumentos que habrían sido enriquecedores para la ley. Mecanismos jurídicos para el desarrollo urbano sustentable como las normas generales de ordenación, las acciones para evitar la especulación, el reagrupamiento inmobiliario y la transferencia de derechos de desarrollo están ausentes en la nueva ley.

Aunque es positiva la inclusión de temas novedosos y sus principios rectores, el común denominador es la falta de profundidad y de instrumentación para alcanzar las metas planteadas. El somero tratamiento de estos asuntos prolonga el rezago de nuestros asentamientos humanos, y aunque no representa un perjuicio al statu quo, sí representa la pérdida de valiosas oportunidades para lograr un verdadero desarrollo sustentable.

Por ejemplo, ante la inminente entrada en vigor del Acuerdo de París que plantea la obligación de las naciones de limitar el calentamiento global a menos de 2°C, la nueva ley de asentamientos humanos es muy limitada en relación con el desarrollo urbano hacia ciudades bajas en emisiones. Como muestra, la ley menciona tan solo en un par de ocasiones al cambio climático. Pese a que la Ley General de Cambio Climático considera a las políticas de los asentamientos humanos, el ordenamiento territorial y el desarrollo urbano como acciones para la mitigación y la adaptación al cambio climático, la nueva ley no avanza en la incorporación de mecanismos de desarrollo para enfrentar al cambio climático. La novedosa ley tampoco relaciona al ordenamiento territorial con el ordenamiento ecológico, quedando desarticuladas la nueva ley de los asentamientos humanos y las leyes ambientales en materia de desarrollo urbano.

Otra deficiencia grave de la nueva ley de asentamientos humanos es que no menciona una sola vez a la vivienda digna, un complejo derecho constitucional que representa un problema grave de la realidad urbana de nuestro país. En su artículo segundo, la nueva ley menciona que todas las personas tienen derecho a vivir y disfrutar asentamientos humanos en condiciones sustentables, resilientes, saludables, productivas, equitativas, justas, incluyentes, democráticas y seguras, pero omite mencionar a las condiciones de dignidad. Aunque en la ley se mencionan los asentamientos humanos irregulares, ésta se concentra principalmente en su castigo y no en el desarrollo de políticas de desarrollo que atiendan este grave y común problema que impide el goce del derecho a una vivienda digna. Otro de los ejemplos de la absoluta desvinculación de la nueva ley de los asentamientos humanos con la Ley de Vivienda es que contrario a la ley vigente, la nueva ley no considera como causa de utilidad pública “la edificación o mejoramiento de vivienda de interés social y popular”, dejando en el olvido a la vivienda social en la planeación del desarrollo urbano.

En conclusión, la nueva ley está lejos de ser la reforma urbana de avanzada que menciona el proyecto de decreto. La nueva ley no sienta las bases de un nuevo modelo urbano, pues aunque incluye temas novedosos lo hace de forma superficial y repite viejos errores. En los próximos días la Cámara de Diputados tendrá que discutir la aprobación del proyecto o su devolución al Senado para su modificación. De ser aprobada la nueva ley sin modificaciones, habrá que esperar a la reglamentación de esta ley para mejorar su eficacia, aunque en ese caso podrían pasar varios años antes de avanzar hacia ciudades humanas y sustentables en México.

Luis Felipe Paz Flores es consultor jurídico y ambientalista.