La planeación urbana de la Ciudad de México no ha sido actualizada, el último Programa General de Desarrollo Urbano (PGDU) del Distrito Federal fue aprobado en 2003, hace 15 años. Tampoco los programas de desarrollo urbano delegacionales se encuentran alineados a una estrategia general, algunos fueron aprobados hace varios lustros y otros se encuentran recientemente actualizados,1 a lo que se deben sumar 47 programas parciales, todo lo cual genera una enorme “superposición” de normativas urbanas que generan vacíos legales, contradicciones, sobreregulación, entre otros problemas, sobre el suelo urbano. Además, no se han evaluado en su cumplimiento, resultados, ni en los problemas que causa su no actualización y superposiciones. Y si bien, se ha tratado de resolverse actualizando el PGDU y el resto de los planes, no se ha logrado aprobar uno nuevo debido a la oposición que ha generado tanto por distintas fuerzas políticas como vecinales.

Esto ha generado problemas para los desarrolladores inmobiliarios que desean construir en grandes áreas intraurbanas, pues se encuentran altamente incentivados a invertir ciertas áreas dado el rápido crecimiento de precios de los inmuebles en la última década en la ciudad. Los problemas de las distintas normativas los hacen sujetos de sufrir extorsión o proclives a recurrir a la corrupción para poder desarrollar su actividad inmobiliaria.

Una forma de evadir tanto una problemática que les incrementa los costos, el tiempo de desarrollo o los bloquea, ha sido recurrir a los mecanismos de flexibilidad incorporados en la Ley de Desarrollo Urbano, como el sistema de trasferencia de potencialidades o a la utilización de una gobernanza ad hoc como el intento de creación de las Zonas de Desarrollo Económico y Social (ZODES). Sin embargo, estos últimos arreglos han generado enfrentamientos con diversos grupos vecinales, que ven en ello fenómenos de corrupción y de posibles afectaciones a su estilo de vida, como demostró el conflicto de la ZODES Corredor Cultural Chapultepec, lo cual eliminó su viabilidad.

Por ello, recientemente ha emergido como solución para desarrollar grandes áreas intraurbanas los Polígonos de Actuación y los Sistemas de Actuación por Cooperación, que permiten romper los obstáculos y resistencias existentes. Un uso altamente polémico y contestado por distintos grupos vecinales, debido a sus problemas que plantea en términos de legitimidad social, transparencia y de equidad.

Ilustración: Víctor Solís

¿Qué son los Polígonos de Actuación (PA) y los Sistemas de Actuación por Cooperación (SAC)?

Los PA y SAC son instrumentos de flexibilidad a pequeña escala o para ciertos proyectos inmobiliarios de gran tamaño para superar en parte los límites que los Programa Parcial de Desarrollo Urbano (PPDU) establecen. Estos instrumentos permiten el intercambio de usos y destinos de suelo entre predios adyacentes y generar así un nuevo proyecto urbano, sin generar un cambio radical a los PPDU vigentes. Un ejemplo sobre simplificando, si un predio A tiene permitido construir dos niveles de vivienda y otro predio B contiguo tiene permitido seis niveles de oficinas, pueden mediante un PA y SAC desarrollar en ambos predios dos edificios de cuatro niveles, pero en el predio A, dos niveles serían de vivienda y dos niveles de oficinas.

El PA es el instrumento que permite delimitar dos o más predios en los cuales se pueden relocalizar usos y destinos de suelo para desarrollar inmuebles que la normatividad no permitiría desarrollar.2 Mientras un SAC es un arreglo entre sectores público y privado para realizar proyectos y de obras, que mejoren el entorno urbano, administrado desde un fideicomiso privado3 y que se puede llevar a cabo dentro de un PA. Esto implica que el gobierno puede relocalizar usos y destino de suelo en favor de desarrollos privados, independientemente de los planes preexistentes.

La aprobación de estos instrumentos es un proceso burocrático, en el cual la ciudadanía no suele enterarse hasta que se pública y que puede no ser fácil de comprender. Primero, el promovente del SAC puede ser tanto la autoridad como un privado y debe de justificar su viabilidad ante la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI); quien a su vez dictamina su viabilidad y procederá a gestionar ante el jefe de gobierno su aprobación y publicación en la Gaceta Oficial.4 Mientras el PA también es dictaminado y aprobado por la misma SEDUVI.5 No existen obligaciones específicas de publicación, por lo que solo se pública la localización del PA y SAC en función de las calles o coordenadas que los delimitan, sin acompañarse de planos. Para un proyecto pequeño comprender esto no es complejo, pero para grandes áreas de la ciudad puede ser una forma de opacidad, como el caso del SAC Tarango cuya localización se publicó como 19 páginas de coordenadas dentro de la gaceta oficial de la Ciudad de México −algo que pocos podrían comprender y mapear con facilidad.

El uso de los PA y SAC para el desarrollo de grandes áreas de la ciudad

Como se mencionó, estos instrumentos se pensaron para proyectos urbanos contiguos y a pequeña escala; sin embargo, en los últimos dos años se han creado siete SAC y PA que permiten el desarrollo inmobiliario de grandes áreas de la ciudad sin que los predios sean contiguos. Estos SAC son Granadas, Doctores, La Mexicana, San Pablo, Tacubaya, Alameda y Tarango;6 que suman más de 1,502 hectáreas (Tabla 1), equivalentes a dos veces tamaño del Aeropuerto o 2.1 veces el bosque de Chapultepec.7 Tres SAC (Doctores, Distrito San Pablo y Alameda) cubren el 21% del territorio de la delegación Cuauhtémoc, lo que podría hacer inoperante el programa de desarrollo urbano delegacional al permitir un cambio en masa de usos y destinos de suelo de toda la zona involucrada.

Ilustración 1: Localización de SAC aprobados, 2015-2017

Fuente: Elaboración propia con Google Earth.

Si bien son instrumentos legalmente válidos, su uso en tales escalas corresponderían a un PPDU. Por ejemplo, el SAC Tacubaya tiene 156 ha, similar al PPDU Nápoles, Ampliación Nápoles, Ciudad de los Deportes y Nochebuena con 182 ha; o el SAC Granadas tiene 356 ha, mientras el PPDU del Centro Histórico tiene 446.7 ha.

El uso de estos instrumentos permite evadir las restricciones impuestas por los PPDU —como se verá más adelante— y, en cierta manera, recuperar algunos proyectos de instrumentos ad hoc, como las ZODES. Por ejemplo, el SAC Doctores ocupa la misma área que estaba destinado a la ZODES Ciudad Administrativa y que fue cancelado en 2014, o en el SAC Granadas, que originalmente se trabajó en la elaboración de un PPDU para controlar el acelerado desarrollo inmobiliario en la zona en 2015, el cual nunca fue aprobado.

Tabla 1: Sistemas de Actuación por Cooperación aprobados, 2015-2017

SAC

Superficie (Hectáreas)

Número de manzanas

Población 2010

Gaceta Oficial

Fecha de publicación

Granadas

356

245

26,122

80

29/04/2015

Doctores

263

282

47,497

197

14/10/2015

La Mexicana

41.5

2

55 bis

21/04/2016

Distrito San Pablo

101

83

 13,292

55 bis

21/04/2016

Tacubaya

156

108

 24,215

71

13/05/2016

Alameda-Reforma

315

230

 41,712

83

31/05/2016

Tarango*

268.8

1

0

101

30/06/2017

TOTAL

 1,501. 8

951

152,838

 

 

* Información de viviendas y población no disponible para Tarango.

Fuente: Elaboración propia con datos de la Gaceta Oficial de la Ciudad de México.

Dada su escala, se ha establecido que cada SAC tengan criterios similares a los de un PPDU, como una estrategia urbana, proyectos estratégicos, lineamientos generales y particulares de la zona, coordinación entre dependencias y mesas de trabajo. No obstante, estos no son públicos y se requiere inferir los objetivos de cada uno de ellos a partir de la información pública (Tabla 2). También, cada SAC, cuenta con un sistema de gobierno que consta de un Comité Técnico, convenios de adhesión, medidas de mitigación urbana y mesas de seguimiento.8 Uno que no incluye la participación ciudadana.

Tabla 2: Objetivos generales de los Sistemas de Actuación por Cooperación

SAC

Objetivos

Granadas

Facilitar y controlar el desarrollo de proyectos inmobiliarios de vivienda en 12 colonias y utilizar los recursos de las medidas de mitigación para el mejoramiento del espacio público y servicios del SAC.

Doctores

Facilitar el desarrollo de vivienda y oficinas, y utilizar los recursos generados para el mejoramiento del espacio público.

La Mexicana

Utilizar 70 % de la superficie de un terreno público para el desarrollo de un parque con recursos privados, a cambio de que el 30% se utilice para desarrollar 1,500 departamentos de lujo.

Distrito San Pablo

Permitir el desarrollo de proyectos de vivienda.

Tacubaya

Facilitar el desarrollo inmobiliario y la construcción de un nuevo Centro de Transferencia Modal con recursos privados.

Alameda-Reforma

Facilitar el desarrollo de grandes proyectos inmobiliarios de tipo mixto, en especial un rascacielos en Glorieta de Colon y utilizar recursos de mitigación para el mejoramiento del SAC.

Tarango

Permitir el desarrollo de comercio, servicios y vivienda dentro de Tarango a cambio de mejorar el parque y conservar las barrancas.

Fuente: Elaborado con información de SEDUVI (2016) y Medina (2016).

El uso de los PA y SAC como una gobernanza ad hoc

Se debe de considerar el uso de estos instrumentos como arreglos específicos para desarrollar ciertos proyectos inmobiliarios y evadir así los requerimientos de elaboración de un PPDU,9 como es:

• Aviso público de inicio.
• Fundamentación, diagnóstico-pronóstico de la zona, imagen objetivo, estrategia de desarrollo, modelo de ordenamiento, acciones estratégicas, instrumentos e indicadores.
• Talleres de participación ciudadana.
• Consulta pública.
• Discusión pública y aprobación en la Asamblea Legislativa.
• Detalles del plan, incluyendo los usos de suelo, obra pública, etcétera.
• Tiempo de elaboración y aprobación que puede llevar más de un año).

Además, estos instrumentos crean un sistema de gobernanza ad hoc (Velarde, 2016) fuera del escrutinio público. A los desarrolladores que se adhieran al SAC pueden relocalizar y permutar usos, destinos y potencialidades del suelo y de construcción de los mismos predios (sean privados o públicos); relotificar y obtener permisos, licencias y autorizaciones de forma expedita. Obviando así la zonificación y restricciones establecidas dentro del PPDU.

Por su parte, el gobierno puede integrar al SAC sus terrenos y bienes inmuebles, para desarrollarlos y/o vender potencial de construcción. Si el desarrollo se lleva a cabo en propiedad gubernamental, no será necesario obtener autorizaciones adicionales a las establecidas en la Ley de Desarrollo Urbano y su Reglamento, o a la Ley de Régimen Patrimonial y del Servicio Público. Incluso, se les dará prioridad y podrán realizarse mediante Asociaciones Público Privados. Esto se convierte en un gran incentivo para atraer desarrolladores inmobiliarios, que se pueden beneficiar al incrementar su potencial de construcción (fuera de los planes autorizados), desarrollar dentro de predios gubernamentales, así como reducir costos y los tiempos de trámites.  Mientras que la administración pública puede obtener recursos para invertir en infraestructura y equipamiento en la zona —y que puede usar de forma discrecional y sin rendición de cuentas.

Por ejemplo, en el caso del SAC Granadas se han firmado 27 convenios de adhesión con privados, para transferir potencialidades de desarrollo por un total de 7,436 viviendas. De las cuales se han utilizado 1,632 viviendas en diferentes desarrollos hasta el momento (Ilustración 2). Mientras en el caso del SAC Tacubaya hay cuatro convenios de adhesión, donde el gobierno aporta el potencial de 960 mil metros cuadrados (provenientes de la Alameda Tacubaya, el Metro Tacubaya, el CETRAM Tacubaya y la delegación Miguel Hidalgo), de los cuales se han utilizado 4,135 metros cuadrados (Ilustración 3).10

Aunque a diferencia de un sistema de transferencia de potencialidades, también se transfieren derechos de construcción no utilizados a pesar de que se haya realizado todo el potencial constructivo, lo cual no mantiene en equilibrio los PPDU vigentes y los hace obsoletos. Por ejemplo, en el SAC Grandas un predio cuenta con X metros de potencial constructivo en viviendas y oficinas, pero lo desarrolla sólo en oficinas. Sin embargo, se le permite transferir las viviendas no desarrolladas a otro predio, a pesar de haber desarrollado por completo los X metros autorizados (De Luna, 2018). Mientras en el caso del SAC Tacubaya los predios que emiten potencial constructivo, son algunos que no deberían de tener, como el parque público de la Alameda de Tacubaya o el terreno de la sede delegacional (Ilustración 3).

Ilustración 2: Predios que aportan potencial de construcción de viviendas y que adquieren potencial de viviendas en el SAC Granadas

Fuente: Sistemas de Actuación por Cooperación

Ilustración 3: Predios que aportan potencial de construcción de viviendas y que adquieren potencial de viviendas

Fuente: Sistemas de Actuación por Cooperación

Todo se realiza desde un fideicomiso privado, vehículo financiero a donde se dirigen los recursos y que se deberán de utilizar dentro del mismo SAC. Con este modelo, además, sus promotores “resuelven problemas” que suelen dificultar o bloquear el desarrollo de grandes áreas de la ciudad de forma expedita. Primero, evitan que los recursos generados pasen por la tesorería pública, por lo que pueden utilizarse de forma discrecionalmente y cuando se requiera por el gobierno de la ciudad. Segundo, al ser un fideicomiso privado, no está obligado a transparentar los tratos, recursos generados ni su uso. Por lo cual no están obligados a rendir ningún tipo de cuentas (si se hace es por una decisión política proactiva). Tercero, el fideicomiso, permite evitar filtración de información que puedan generar oposición pública, que retrase o pare distintos proyectos.

PA y SAC vs crear un nuevo consenso político sobre el desarrollo urbano

Un estudio de la UCLA para el SAC Tacubaya menciona que el uso de estos instrumentos tiene limitaciones en cuanto a transparencia, participación ciudadana, equidad y en el proceso de incorporación de privados (que requiere una negociación uno a uno de cada proyecto y sin un mecanismo claro de negociación abierto al público) por lo cual es difícil establecer sus beneficios sociales. De igual forma, tampoco garantiza vivienda asequible equitativa y es posible que el SAC incrementé el precio del suelo, la especulación y con ello creé gentrificación. En otras palabras, es difícil que existan beneficios amplios al público y sean únicamente beneficios privados al facilitar el desarrollo inmobiliario en grandes áreas de la ciudad.

El uso de estos instrumentos carece de legitimidad social y plantean serios retos para la planeación de largo plazo de la ciudad. Por lo que se vuelve necesario solucionar esta problemática y para ello hay dos alternativas: regularizar o eliminar su uso como instrumentos de desarrollo urbano a gran escala. La regularización de los SAC se puede hacer definiendo con claridad el proceso de aprobación, publicación, instrumentación y rendición de cuentas, o de manera práctica (pero con poca legitimidad), integrándolos dentro de los programas oficiales, como se ha tratado de hacer con la última propuesta de actualización del PGDU —aunque esto no resuelve la problemática. La segunda alternativa, restringir su uso a gran escala, podría dejar los ya aprobados en un limbo jurídico. Por lo que de restringirse, sería necesario crear un PPDU para dichas áreas y establecer otros mecanismos económicos más transparentes y efectivos que sirvan realmente para la captura de valor y el desarrollo de la zona.

Finalmente, la solución a largo plazo es crear un nuevo consenso político y social sobre el desarrollo urbano de la Ciudad de México y plasmarlo en nuevos planes e instrumentos que definan claramente las obligaciones y cargas al desarrollo inmobiliario, es decir, un nuevo acuerdo político con legitimidad social en la planeación del desarrollo urbano de la ciudad. Algo que además la nueva administración capitalina (2018-2024) tendrá que hacer, pues es una obligación establecida en la Constitución de la Ciudad de México que señala que para 2021 deberá existir un nuevo programa general y nuevos programas parciales, con una vigencia de 15 años, y con participación ciudadana.

 

Salvador Medina
Economista y maestro en urbanismo. Trabaja temas de movilidad y sustentabilidad urbana.

Este texto se basa en un trabajo previo elaborado para Mexicanos contra la Corrupción.

Referencias

• De luna, Janet, Directora de proyectos en Mejor Ciudad A.C., 2018. [Entrevista]
• Medina Ramírez, Salvador. (2016). Inmobiliaria Mancera: El asalto a la ciudad. Reportaje de investigación para Mexicanos contra la Corrupción y Ruta Cívica.
• UCLA. (2016). Planning a New Future for Tacubaya.
• Valverde, Mariana. (2016). Gobernanza ad hoc: las autoridades públicas y la infraestructura local en Estados Unidos y Canadá a través de la historia. En: Azuela, Antonio (coord..). La ciudad y sus reglas: sobre la huella del derecho en el orden urbano. México: UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales.


1 Los años de aprobación de los programas de desarrollo delegacional son los siguientes: Álvaro Obregón, 2011; Azcapotzalco, 2008; Benito Juárez, 2005; Coyoacán, 2010; Cuajimalpa de Morelos, 1997; Cuauhtémoc, 2008; Gustavo A. Madero, 2010, Iztacalco, 2008; Iztapalapa, 2008; Magdalena Contreras, 2005; Miguel Hidalgo,  2008; Milpa Alta, 2011; Tláhuac, 2008; Tlalpan, 2010; Venustiano Carranza, 2005, y Xochimilco, 2005.

2 Artículo 114 del Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal.

3 Desde el que se administrarán las aportaciones y recursos de los participantes y se podrán establecer estímulos como bolsas de suelo, intensidad de construcción y/o de vivienda. Artículo 144, 147, 148 y 149 del Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal.

4 Artículo 150 íbidem.

5 Artículo 141 íbidem.

6 En el caso del SAC Tarango se instruye a la administración pública de la Ciudad de México para participar en el mismo. No es del todo claro que se haya constituido un SAC.

7 El AICM tiene un total de 746.43 hectáreas y el bosque de Chapultepec 686 hectáreas.

8 Consultado el 16 de mayo de 2018, aquí.

9 Sección primera Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano del DF (Ciudad de México).

10 Información obtenida de Sistemas de Actuación por Cooperación.