En 2017, el mismo año de los sismos de septiembre que cimbraron el centro y sur de México, Robert Olshansky, especialista mundialmente reconocido en procesos de reconstrucción post desastre, publicó una serie de cuatro volúmenes titulada Urban Planning After Disasters. Esta magnífica compilación de trabajos comienza con un capítulo escrito en 1977 por Robert W. Kates, en el cual presenta una serie de reflexiones a partir de un análisis comparado de cuatro casos de reconstrucción en Estados Unidos y Centroamérica. De este trabajo seminal se desprende una de las ideas más importantes que se han discutido en el campo de la planeación relacionadas con la recuperación tras un evento sísmico: “los procesos de reconstrucción son ordenables, conocibles y predecibles”.1

Cuarenta y dos años después del estudio de Kates y con un par de grandes sismos en ese periodo, la Ciudad de México aún no reconoce la recuperación post desastre como uno de los ejes articuladores de la planeación urbana. Sólo tras la ocurrencia de un desastre sísmico mayor fue que muchos funcionarios públicos descubrieron que existía una especialidad interdisciplinaria que se enfoca al conocimiento sobre estos eventos. Y aún hoy, ante el abundante número de desastres que ocurren en el contexto mexicano o el testimonio que podríamos tomar de países con perfiles de riesgo o sistemas políticos similares al nuestro, existen pocas reflexiones sistemáticas sobre las experiencias de reconstrucción.

La reducción del riesgo de desastres y la recuperación tras éstos deberían ser parte integral de la planeación de una ciudad tan expuesta a amenazas como la nuestra. Así, si bien estos tres objetivos —ordenar, conocer y predecir— son claramente aspectos deseables para la Ciudad de México, ¿qué lecciones nos dejó el 19s sobre las razones que dificultan su adopción? Aquí presentamos tres aprendizajes para reflexionar nuestro segundo aniversario.

Ilustración: Patricio Betteo

Lección 1: la reconstrucción de la ciudad careció de una visión colectiva y prospectiva

La reconstrucción de la Ciudad de México se concibió desde un inicio como una inversión pública focalizada a proyectos inmobiliarios individuales así como a la reparación de infraestructura urbana, particularmente la red de agua potable. Aún ahora, tras dos años y varias modificaciones importantes en el modelo de atención a damnificados, la reconstrucción no se ha discutido como un proyecto en lo colectivo para reducir riesgos futuros y fortalecer la seguridad de sus habitantes.

Aspectos cruciales estuvieron ausentes en la discusión pública de la reconstrucción, entre ellos el manejo integral y sostenible del subsuelo de la ciudad; la recuperación y mejora participativa del hábitat en las colonias, barrios y pueblos con mayor concentración de afectaciones sísmicas; la revisión de los mecanismos de cumplimiento efectivo de la normatividad en seguridad estructural; o bien, la renovación o reforzamiento de viviendas a gran escala —particularmente aquellas construidas bajo códigos de construcción previos y más laxos—. Todos estos factores son los que tendrían impacto en los escenarios para reducir los perjuicios futuros asociados a desastres y podrían —de manera ordenable, conocible y predecible, como sugiere Kates— incidir en los lineamientos de reconstrucción ante las pérdidas probables.

Lección 2: no tenemos una institucionalidad que permita la adopción transversal de los principios de la gestión integral del riesgo de desastre, en términos de reducir la exposición y la vulnerabilidad

La Prioridad 4 del Marco de Acción de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres, del cual México es firmante, establece la necesidad de aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y reconstruir mejor. Esta preparación implica la adopción de medidas anticipatorias en el marco de las acciones del desarrollo, particularmente en términos de las directrices para la preparación con miras a la reconstrucción y la planeación territorial, de manera transversal y coordinada.

La reconstrucción del 19s mostró claramente que la actual configuración del poder ejecutivo local, que divide las diferentes acciones propias de la gestión del riesgo en las funciones y atribuciones de diversas secretarías, órganos autónomos y entes territoriales, tuvo muchos problemas para atender de manera coordinada la emergencia. Esta dispersión refleja la carencia de una la visión transversal sobre varios de los procesos involucrados de largo alcance para lograr la mitigación de amenazas y reducción de vulnerabilidad física y social. Así, la gestión ambiental, el desarrollo social y económico, la inversión en obra pública y las intervenciones en materia de seguridad estructural de las edificaciones, todos ellos aspectos de la gestión integral de riesgo, están aún separados y desarticulados entre sí.

Los proyectos presentados sobre las leyes constitucionales en materia de planeación del desarrollo y ordenamiento territorial derivados de la entrada en vigor de la nueva Constitución Política de la Ciudad de México son un reflejo de la limitada integración de la visión prospectiva y transversal de la gestión integral del riesgo en la planeación urbana. A pesar de la gran relevancia que para nuestra ciudad tiene el riesgo sísmico y que esta temática se contempla en el Artículo 16 de la propia Constitución, ninguno de los proyectos presentados en el Congreso de la Ciudad incluyó consideración alguna sobre este tema. Aún así, ante esta oportunidad única en la historia de la Ciudad de México para integrar las lecciones de los sismos del 2017, todavía es posible para el Congreso de la Ciudad de México aprobar una reforma legislativa que provea las bases jurídicas e institucionales distintas que se requieren para la adopción de los principios de la gestión integral del riesgo de desastre, a través del Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva de la Ciudad de México.

Lección 3: la reconstrucción de la Ciudad de México pone de manifiesto la necesidad imperiosa de democratizar el conocimiento sobre el riesgo

El conocimiento del riesgo de desastres requiere de insumos científicos especializados para determinar de manera probabilística el peligro sísmico y la vulnerabilidad física de las edificaciones. En este sentido, el valor y la relevancia del conocimiento de sismólogos, ingenieros, geógrafos y otros especialistas ha sido y es fundamental. Sin embargo, aunque el Atlas de Riesgos de la Ciudad de México ha avanzado a grandes pasos y ha transitado adecuadamente a un esquema de datos abiertos que lo hace un instrumento mucho más accesible, está compuesto en su mayor parte por indicadores y visualizadores de datos geoespaciales que aún no están integrados entre sí. Su versión pública no permite todavía caracterizar claramente escenarios de riesgo de desastres de la Ciudad de México en lo general. Tampoco podemos visualizar predio por predio la caracterización del parque habitacional o infraestructura con alta vulnerabilidad física derivada de los estudios de los especialistas, para diseñar las políticas públicas y los mecanismos financieros indispensables para disminuir dicha vulnerabilidad. Esta información sí existe, pero está por el momento en manos de empresas de ingeniería sísmica y estructural que la utilizan como insumos para el sector inmobiliario y asegurador, cuando debería ser un bien público, abierto y disponible para la toma de decisiones, por su naturaleza de información de interés público, de acuerdo con la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, Art. 3 Fracc. XII.

La demanda social de apertura del Atlas de Riesgos que se generó tras el sismo del 2017 puso de manifiesto la imperiosa necesidad de democratizar el conocimiento del riesgo y de hacerlo un bien público, al alcance de todos los ciudadanos. Este conocimiento debe contemplar la actualización de atlas de riesgos participativos y horizontales, que permitan a las colonias, pueblos y barrios, recuperar la capacidad de aprendizaje social que se necesita para desencadenar verdaderos procesos de identificación preventiva de vulnerabilidades y del ejercicio de autoprotección.

Finalmente, la democratización del conocimiento sobre el riesgo de desastres no podría estar completa sin un verdadero proceso de transparencia y rendición de cuentas sobre la reconstrucción. Aspectos como el ejercicio de recursos públicos y donaciones; la responsabilidad de los auxiliares de la administración pública (Directores Responsables de Obra y Corresponsables de Seguridad Estructural) en los casos críticos de edificios colapsados y de daño grave en inmuebles construidos bajo la normatividad más reciente; las condiciones de seguridad que guardan los inmuebles dañados que se reintegran al mercado inmobiliario tras remodelaciones cosméticas; o las contrataciones a empresas sin el cumplimiento de los requerimientos técnicos y administrativos, son algunas de las demandas de información más visibles que no han sido cumplidas a cabalidad. La falta de información sobre estos temas constituye una falta grave a las garantías al derecho humano a la información de miles de damnificados y de la ciudadanía en general. Por las graves consecuencias que tienen estos asuntos en el futuro de la Ciudad de México, es indispensable la sistematización de información sobre la reconstrucción como parte del Atlas de Riesgos de la Ciudad de México, en formatos abiertos, sencillos y universalmente accesibles.

La gestión del riesgo requiere acciones integrales, transversales, coherentes y coordinadas entre los diferentes entes de gobierno y la sociedad civil organizada, basados en principios de inclusión y de escenarios de amenazas múltiples. El sismo de 2017 le mostró a nuestra ciudad la urgencia de contar con una institucionalidad diferente, que le permita al Estado recuperar la capacidad de tomar decisiones en el ámbito urbano que en los últimos ha cedido a las presiones y dinámicas del mercado inmobiliario. La Ciudad de México debe incorporar esas lecciones en su vida pública y tomar el desastre como una oportunidad para el desarrollo urbano sostenible.

 

Naxhelli Ruiz Rivera
Investigadora del Departamento de Geografía Social del Instituto de Geografía de la UNAM


1 Kates, R. W. (2017 [1977]). ‘Major insights. A summary and recommendations’. En Urban Planning After Disasters, editado por Robert B. Olshansky. Volumen I. Londres, Routledge, p. 15