“Todo intento de realizar un plan urbanístico verdaderamente social es verdaderamente imposible dentro del marco de la sociedad capitalista”.
—Mercé Tatjer, La Barcelontea. Del siglo XVIII al plan de la Ribera, Barcelona 1973.
El determinismo no es una buena herramienta de planeación, sin embargo, pareciera ser la constante en la planeación de la ciudad. La relación causa-consecuencia suele presentarse como la fórmula favorita con la que todo fenómeno urbano pretende ser explicado y presuntamente resuelto. Ejemplos de ello sobran: establecer límites para frenar la expansión urbana, construir conjuntos habitacionales para eliminar los asentamientos irregulares, producir vivienda social para mitigar la gentrificación, limitar la altura de los edificios para evitar la especulación, ampliar vialidades para solucionar el tráfico, mejorar el transporte público para que las personas dejen sus automóviles, establecer usos de suelo para tener una ciudad ideal… Y así un largo etcétera no exento de contradicciones.
Bajo esta lógica, los problemas de la ciudad parecieran tener soluciones biunívocas que deberán plasmarse en un plan de desarrollo a implementar. Lamentablemente, la fórmula casi nunca funciona por el hecho de que la ciudad es un sistema complejo de interrelaciones en constante transformación. Entonces, es necesario cuestionar y desconfiar de todo determinismo. Es prácticamente imposible que cualquier instrumento de planeación, ley o reglamento, regule el sistema urbano de forma tal que elimine la totalidad de las causas que generan la totalidad de las consecuencias. Es por ello que los planes —y sus creadores— necesariamente deben de reconocer su falibilidad —es decir la posibilidad de autoengañarse o equivocarse—, al tiempo en que deben establecer mecanismos que regulen beneficios y compensen los costos generados por las consecuencias de aquello que no pudo ser previsto.
Ilustración: Patricio Betteo
En el caso de la Ciudad de México, esta idea ha tenido cierto reconocimiento y para ello se han planteado diversos mecanismos e instrumentos a partir de los cuales se busca regular lo no previsto. Es así que la Ley de Desarrollo Urbano establece los Programas Parciales de Desarrollo Urbano, las Áreas de Gestión Estratégica, los Sistemas de Actuación (por cooperación, social y privados), Áreas de Actuación (de mejoramiento, reciclamiento, conservación patrimonial y de integración metropolitana), Polígonos de Actuación, el Sistema de Transferencia de Potencialidades, 29 Normas Generales de Ordenación y alrededor de 1 200 Normas Particulares de Ordenación establecidas en los 16 Programas Delegacionales de Desarrollo Urbano. Todos estos ordenamientos generaron un universo paralelo de planeación con los que prácticamente se puede hacer cualquier cosa a contrapelo de los planes y programas, si se cuenta con la venia de la administración en turno.
Estos entresijos de la planeación se han convertido en una de las principales causas del conflicto urbano, de la polarización sobre la idea de ciudad, de la disputa legal, del discurso político sobre la metrópoli y también la ruta preferida del capital inmobiliario. Pero si como bien dicen los planeadores autocríticos: “no hay mal que por plan no venga”, en buena medida este universo paralelo es consecuencia de que la gran mayoría de los planes y programas que pretenden regular el desarrollo urbano están simplemente mal formulados, pues no reconocen su papel dentro de la ciudad -y mucho menos de la metrópoli-, carecen de visión sistémica, no plantean objetivos concretos de desarrollo, no establecen indicadores, no resultan evaluables y deben ser aprobados por un órgano legislativo que politiza cualquier tema. No obstante, pareciera que a los distintos gobiernos de la ciudad les da terror modificarlos o actualizarlos al tiempo que la ciudadanía los defiende a capa y espada bajo la consigna de No al cambio de uso de suelo. En este desconcierto, la planeación del desarrollo urbano se ha vuelto un fantasma que amenaza al statu quo de todos los actores.
La planeación de la ciudad está, pues, en una trampa. Su salida, así como la planeación misma, no es biunívoca ni determinista. No será eliminando los ordenamientos que atienden lo que los planes no pueden prever, ni tratando de hacer planes infalibles e inflexibles. Debemos escapar de la dicotomía entre la ciudad del deber ser y de la ciudad de los objetivos individuales; entender que la ciudad de las normas no termina por satisfacer las necesidades y garantizar los derechos de sus habitantes, ya que éstas de poco sirven si no hay una adecuada gestión y un modelo de gobernanza de aquello que interpretamos como lo urbano.
Una de las tantas puertas que permitirá escapar de la trampa que la planeación se forjó a sí misma parece estar en el Instituto de Planeación de la Ciudad de México. Y podrá ser una puerta que permita transitar hacia otras si realmente toma como base de sus acciones lo que su propia Ley Orgánica establece en su Artículo Tercero: “El Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva de la Ciudad de México es un organismo público descentralizado con autonomía técnica y de gestión dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios”. Esta condición con cierto grado de autonomía puede ser clave para replantear la forma en que se ha venido desarrollando la planeación de la ciudad y las trampas en las que se ve envuelta.
Otro elemento que será clave es la forma en la que se integre el Consejo Ciudadano, el cual se plantea en el Artículo 13, y que se define como “un órgano de consulta obligatoria y diálogo público, con carácter consultivo y propositivo en materia económica, social, cultural, territorial, ambiental y las demás relacionadas con la planeación para el desarrollo. Verificará el cumplimiento progresivo de los derechos”. El Consejo —que de inicio sin duda será cuestionado— podrá ser su principal soporte, su principal contrapeso o simplemente una trampa de la que será difícil escapar.
De inicio, y a reserva de cómo se vaya conformando el Instituto y cómo desarrolle su visión, estos dos elementos clave en su conformación resultarán fundamentales para la transformación de un modelo de planeación y de gestión del desarrollo urbano que hasta ahora no ha hecho más que normar su propia trampa.
Gustavo Gómez Peltier
Urbanista.