Una inversión para nuestro futuro: el financiamiento del Metro de la Ciudad de México

El 9 de enero de 2021, las imágenes del incendio en el Puesto Central de Control I, que provee de electricidad y comunica al sistema del Metro de la Ciudad de México, inundaron los noticieros y las redes sociales. Además de la trágica muerte de una persona y las lesiones a otras 30, las líneas 1, 2, 3, 4, 5 y 6 suspendieron su servicio en la totalidad de sus recorridos desde el día del suceso y hasta un mes después. Esto alteró profundamente los trayectos y rutinas diarias de millones de personas en la ciudad, en medio de las enormes transformaciones provocadas por la pandemia de covid-19 que se encontraba en su peor momento en esas fechas.

De esta forma, el incendio mostró que el Metro es el corazón que hace latir a la metrópoli. En una ciudad tan desigual e injusta, con 21.5 millones de habitantes al considerar la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), el Sistema de Transporte Colectivo (STC) Metro, así como el resto del sistema estructurado de transporte masivo –que incluye también al Metrobús, Mexibús, trolebús, tren ligero y tren suburbano–, permite el desplazamiento de poco más de 6.14 millones de personas todos los días, de acuerdo con la Estadística de Transporte Urbano de Pasajeros 2019. En particular, la red del Metro mueve, gracias a la operación de sus 195 estaciones, un total de 1,647 millones de viajes al año. Así, el metro es –junto a los tacos de canasta, como dice mi padre– uno de los grandes igualadores sociales en nuestra ciudad.

Sin embargo, y a pesar de su enorme importancia para mover a millones de personas todos los días, los sucesos ocurridos a principios de año han generado cuestionamientos sobre la inversión que se ha hecho en el sistema en los últimos tiempos. Estos también se hicieron tras el alza de la tarifa en un total de 150 % en dos momentos, uno en 2010 y el segundo a finales de 2013, pasando el costo del viaje de dos a cinco pesos, para impulsar que desde entonces se realizaran inversiones adicionales para el mantenimiento del sistema. Por ello, es importante entender cuánto dinero destinamos al transporte público colectivo, de dónde viene el dinero, a dónde va y de dónde podríamos obtener recursos adicionales para financiarlo.

Ilustración: Ricardo Figueroa

¿Cuánto dinero destinamos al STC Metro?

La gráfica 1 muestra los recursos totales que ha destinado el Gobierno de la Ciudad de México desde 2013 hasta la fecha a cada uno de los sistemas de transporte público masivo –el Sistema de Transporte Colectivo (STC) Metro, el Sistema de Transportes Eléctricos (STE), la Red de Transporte de Pasajeros (RTP), antes M1, y el Metrobús–. Esto no incluye al Mexibús, pues opera fuera de las fronteras administrativas de la ciudad. Para los años 2020 y 2021 se consideró el gasto devengado y aprobado, respectivamente.

Como puede observarse, el STC Metro recibe la mayor proporción de recursos de todos los sistemas. Durante el período 2013-2021 ha recibido, en promedio, 77 de cada 100 pesos destinados a sistemas de transporte público masivo. Sin embargo, en términos reales, el Metro de la Ciudad de México obtiene hoy el 74 % de los recursos que se le otorgaron en 2013. Esto, a su vez, representa apenas 7 de cada 100 pesos del total que el Gobierno de la Ciudad de México gasta durante un año.

Gráfica 1. Gasto ejercido en sistemas de transporte público estructurado de la CDMX, 2013-2021

Fuente: elaboración propia con datos de PEE y Cuenta Pública

Si bien una mayor asignación de recursos no implica que estos se usarán de manera eficiente y adecuada, es una condición necesaria para contar con un sistema de transporte colectivo de calidad, pues se requieren grandes inversiones para su mantenimiento y expansión. La austeridad, republicana o no, tiene límites. Aunque es central mejorar la eficiencia de los recursos públicos reduciendo las fuentes de desvío y su uso desmedido, una política que recorta dinero donde sí es necesario termina teniendo costos a mediano y largo plazo. Así, las medidas de eficiencia en el gasto deberían ir acompañadas y sucedidas por otras para incrementar los recursos totales destinados al sistema.

Es importante, además, conocer si las asignaciones aprobadas por el Congreso de la Ciudad de México son aprovechadas en su totalidad al final de cada ejercicio fiscal. Es decir, si los recursos que se le asignan son utilizados. Para ello, la gráfica 2 muestra el gasto aprobado y ejercido –o devengado, en el caso del ejercicio fiscal 2020 pues aún no se cuentan con las cifras definitivas de la Cuenta Pública– para el STC Metro desde 2013 hasta la fecha.

Como puede observarse, el mayor subejercicio fiscal fue en 2020, en medio de la pandemia de covid-19 y debido a la caída de los recursos fiscales por la crisis económica. Apenas unos meses antes del incendio en enero de este año, el gobierno de la ciudad recortó recursos que estaban destinados originalmente para la modernización del sistema de energía eléctrica y para la renovación de la infraestructura en estaciones y líneas de la red.

Gráfica 2. Gasto aprobado y ejercido/devengado para el STC Metro, 2013-2021

Fuente: elaboración propia con datos de PEE y Cuenta Pública

¿De dónde viene el dinero para el metro?

La gráfica 3 muestra el origen de los recursos destinados al metro de la Ciudad de México en 2019. Se utiliza dicho año fiscal ya que, al momento de escribir estas líneas, aún no contamos con los datos abiertos del presupuesto de la Ciudad de México, lo que dificulta el análisis adecuado de los recursos del sistema.

El Metro tiene distintas fuentes de ingresos para financiar su operación diaria, así como el mantenimiento de su red: además de los ingresos propios por la tarifa de uso, el sistema obtiene ingresos tanto de la venta de espacios publicitarios y renta de locales dentro de sus estaciones, como de recursos fiscales de la ciudad –es decir, de los impuestos y otros ingresos propios que recauda la ciudad– y de la Federación –en la forma de participaciones, aportaciones y convenios específicos–.

Cabe aclarar que, tras el incremento de dos pesos a la tarifa del servicio en diciembre de 2013, el Gobierno de la Ciudad de México constituyó el Fideicomiso Maestro del Sistema de Transporte Colectivo (Fimetro). Su objetivo es “destinar los recursos [adicionales, dos de cada cinco pesos de ingresos por viaje] a las necesidades urgentes de rehabilitación, actualización, sustitución y mantenimiento de trenes e instalaciones fijas”.

Gráfica 3. Origen de los recursos públicos para el STC Metro, 2019

Fuente: elaboración propia con datos de la Cuenta Pública 2019

Como puede observarse, 44 de cada 100 pesos que ejerce el Metro en un año provienen de la Federación y otros 47 son de ingresos propios del STC Metro –donde 22 de cada 100 pesos provienen del Fimetro–. Esto dejaría apenas 5 pesos que provienen de los recursos fiscales que pone la Ciudad de México y menos de 3 de cada 100 pesos son por financiamiento con deuda. Lo anterior ilustra la alta dependencia de los recursos transferidos por la Federación para la operación del Metro de la Ciudad de México, lo que lo hace vulnerable a modificaciones en el arreglo fiscal federal o a reducciones en las asignaciones por parte de la Federación. Debido a la imposibilidad de etiquetar ingresos fiscales específicos para el sistema debido a la actual configuración de nuestro sistema fiscal, esta vulnerabilidad se ve acentuada por la variabilidad de los ingresos propios, como ocurrió durante la etapa más crítica de la pandemia de covid-19.

¿A dónde va el dinero del Metro?

La siguiente cuestión es qué uso se da al dinero público destinado al STC Metro. Para poder revisar los cambios entre administraciones, la gráfica 4 muestra el gasto ejercido en el último año de la administración de Miguel Ángel Mancera y los dos primeros de Claudia Sheinbaum. A pesar de las inercias en el ejercicio del gasto, se esperaría que se modifique paulatinamente entre administraciones. 

Gráfica 4. Gasto ejercido del STC Metro por capítulo del gasto, 2018-2020

Nota: para 2020 se utiliza el gasto devengado a diciembre; para 2018 y 2019 se utiliza el gasto ejercido
Fuente: elaboración propia con datos de la Cuenta Pública 2019 y el 4T-2020

Sin embargo, lo que se observó fue un incremento en el gasto de los bienes muebles, inmuebles e intangibles de casi el doble, así como una ligera caída en la inversión pública de alrededor del 3 %, ambas en términos reales. Los servicios personales y generales –es decir, el gasto en sueldos y salarios y en los servicios que requiere el STC Metro para su operación, respectivamente– también tuvieron una disminución de 2 % en ambos casos, también en términos reales.

Como ilustra la gráfica anterior, el STC Metro también vio su presupuesto original afectado entre lo aprobado por el congreso local a principios de año y lo que efectivamente utilizó al final del año. La Gráfica 5 muestra la diferencia entre el presupuesto aprobado y el devengado por capítulo del gasto en 2020. Como puede observarse, los capítulos del gasto con mayores diferencias entre lo aprobado y lo devengado a diciembre de 2020 son las inversiones financieras y las transferencias directas (-100 % en ambos casos), los materiales y suministros (-91 %), los bienes muebles, inmuebles e intangibles (-82 %) y los servicios generales (-41 %).

A pesar de la caída en el número de viajes debido a las medidas de distanciamiento social, que a su vez llevaron a una caída en los ingresos propios por la tarifa de uso, el Metro de la Ciudad de México siguió siendo el medio de transporte de decenas o centenas de miles de personas trabajadoras consideradas esenciales. El funcionamiento del Metro se debe sostener incluso en estas circunstancias, por lo que una de las lecciones para el futuro es que se deben garantizar mecanismos para el financiamiento adecuado de los sistemas de transporte público masivo a pesar de una caída en sus ingresos propios.

Gráfica 5. Gasto aprobado y devengado del STC Metro por capítulo del gasto, 2020

Fuente: elaboración propia con datos al 4T-2020

¿De dónde obtener recursos adicionales?

La apuesta a futuro, además del mantenimiento constante del Metro y de los otros sistemas estructurados de transporte público masivo, es la expansión de su cobertura, ya que aún falta mucho por avanzar para reducir las desigualdades de acceso al transporte público masivo en la ZMVM. Hoy, el 20 % de la población con mayor inclusión social en la metrópoli tiene 39 veces más acceso a 15 minutos caminando de una estación de alguno de estos sistemas que alguien en el 20 % de menor inclusión social.

Para encontrar algunas respuestas, resulta útil mirar las experiencias internacionales para aprender de los errores de otras megalópolis. El caso de Nueva York resulta emblemático para conocer lo que ocurre cuando una ciudad altamente dependiente de su red de metro reduce los recursos públicos que le destina, especialmente para su mantenimiento. Hoy en día, el metro de Nueva York tiene el peor desempeño de puntualidad de cualquier sistema de transporte masivo rápido del mundo, y una parte importante de la explicación detrás de ello es el abandono del gobierno federal y local en los presupuestos.

Por otra parte, el metro de Pekín es un caso emblemático para entender por qué recurrir a las asociaciones público-privadas (APP) o al incremento en las tarifas no es suficiente para aumentar la cobertura de un sistema de metro. Tras la agresiva expansión de la red desde 2000, su sostenibilidad financiera estuvo en riesgo debido a que los gastos del metro alcanzaron el 10 % de los ingresos de la ciudad. Chang encontró que se deben buscar otros recursos fiscales que permitan subsidiar el sistema gracias a los ingresos locales, debido a que tanto las APP como el incremento de tarifas no garantizan la sostenibilidad fiscal de un sistema de metro.

En el caso mexicano, a pesar de la creciente motorización de la Ciudad de México, el gobierno capitalino ha reducido la recaudación total del Impuesto Sobre Tenencia y Uso de Vehículos (ISTUV) –conocido como tenencia– como ilustra la Gráfica 6. Este fenómeno se repite en todas las entidades federativas desde que la Federación trasladó la facultad de la recaudación del ISTUV a los gobiernos estatales en 2012, lo que provocó su uso como herramienta electoral. Desde entonces, 17 de las 32 entidades federativas han renunciado a su cobro.

En la Ciudad de México, desde 2015, la recaudación total del ISTUV se ha reducido en 1,060 millones de pesos –equivalentes a una caída de 17 % entre 2015 y 2019–. El ISTUV podría ser un impuesto progresivo y verde que ayudaría a mejorar la progresividad del sistema fiscal de la Ciudad de México si se destina al transporte público masivo, pero requiere de coordinación entre entidades federativas y de un nuevo acuerdo para combatir su evasión.

Gráfica 6. Recaudación total de ISTUV (tenencia) en la Ciudad de México, 2012-2019
Millones de pesos de 2021 y como proporción de los impuestos locales

Fuente: elaboración propia con datos de INEGI

A la recuperación del cobro del ISTUV como fuente de financiamiento para el Metro podrían sumarse otros impuestos ambientales, como uno al carbono o cargos por congestión en las principales zonas económicas de la ciudad que desincentiven el uso del automóvil privado, y reviertan así la tendencia del uso privilegiado de recursos públicos a favor de la infraestructura vial para los viajes unipersonales en automóvil. Dada la imposibilidad de nuestro sistema fiscal de etiquetar ciertos impuestos para gastos específicos, la transparencia en la recaudación y uso de los recursos sería central en cualquier estrategia que busque aumentar la progresividad de nuestro sistema fiscal local.

Una creciente inversión con recursos propios de la ciudad, recaudados y gastados bajo un principio de progresividad, será central para tener un transporte público masivo de calidad financiado desde la justicia social y fiscal. Que las consecuencias del incendio a principios de 2021 nos recuerden que no basta con la austeridad, y que sea un punto de quiebre para que financiemos como se debe al corazón que hace latir y moverse a nuestra ciudad. En esto nos jugamos el futuro de la Ciudad de México.

Carlos Brown Solà
Economista e internacionalista.