En 2021 parece haberse dado un paso decisivo hacia la implementación de la Nueva Agenda Urbana adoptada por México en la Conferencia sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III). El 9 de abril de este año se publicó la Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial (ENOT) que pretende servir como instrumento rector de la política territorial nacional durante los próximos veinte años.
Entre los propósitos declarados de la ENOT está: “Promover el Ordenamiento Territorial como herramienta para reducir la desigualdad social en las regiones, zonas metropolitanas, ciudades, núcleos agrarios, pueblos y comunidades indígenas y afromexicanos”. Para ello, este instrumento identifica en México seis macrorregiones (Centro, Centro Occidente, Sur Sureste, Noreste, Norte Centro y Noroeste), que a su vez subdivide en diecisiete Sistemas Urbano-Rurales (SUR).
Esta división funcional del territorio hace posible un diagnóstico detallado de los retos y oportunidades que enfrentará el proceso de urbanización de nuestro país en los próximos años. Si el relieve, el clima, los ecosistemas y demás elementos ambientales cambian a través del territorio, parece lógico que en cada lugar exista un conjunto de condiciones que den al concepto desarrollo urbano sostenible significados y representaciones distintas.
“Crecimiento” es el nombre del reto de la urbanización mexicana: para 2040 la población nacional será 145 millones —casi 19 millones más que en la actualidad—. ¿En dónde y cómo vivirá, estudiará, trabajará, abastecerá, recreará y se transportará esta creciente población? Esas son las soluciones que debemos pedirle al ordenamiento territorial y la planeación urbana.
La ENOT prospecta que en los próximos veinte años las mayores zonas metropolitanas del país —CDMX, Monterrey, Guadalajara, Puebla-Tlaxcala, Toluca y Tijuana— experimentarán un crecimiento desacelerado a causa de un aumento cada vez más notable de sus deseconomías de escala. Las ciudades de entre 500 000 y 3 millones de habitantes crecerán a tasas anuales de 2.5 %, convirtiéndose en los caballos de carga del proceso de urbanización. Las de menos de 500 000 habitantes crecerán muy lentamente, e incluso habrá algunas que experimenten decrecimiento. Permítanme contarles un par de cosas sobre una ciudad en esta última categoría, una que conozco y quiero mucho porque es la ciudad en la que crecí.
Hace veintitantos años, mi mamá, recién migrada desde la Ciudad de México, se maravillaba de poder atravesar la ciudad de Colima en menos de diez minutos manejando; el transporte público siempre ha tenido otros tiempos y ritmos mucho menos sorprendentes. Hoy la conurbación Colima-Villa de Álvarez sigue siendo pequeña pero cada vez menos densa, y moverse a través de ella en cualquier medio de transporte es una actividad cada vez menos grata.
El crecimiento del número de autos particulares y un sistema de transporte público en déficit crónico son dos de las causas del aumento de los tiempos de traslado, una situación que impacta muy directamente en la calidad de vida urbana. Sin embargo, el origen de éste y otros problemas que enfrentan las ciudades pequeñas es la reducción de las densidades urbanas. Cuando la ciudad se diluye todo nos queda más lejos, todo nos cuesta más y asirnos al escurridizo derecho a la ciudad es cada vez más difícil.
Entre los años 2000 y 2020 la población de la conurbación Colima-Villa de Álvarez pasó de 196 000 habitantes a 294 000. Esto representa una tasa de crecimiento de 2.23 % anual, un ritmo muy acelerado si se compara con la tasa nacional en el mismo periodo: 1.29 %, o con las ya mencionadas proyecciones de la ENOT para los próximos años.
Pero ver el cuadro completo del crecimiento poblacional de la conurbación nos priva de observar detalles importantes. En el mismo periodo, el Centro Histórico de la ciudad de Colima perdió 9922 habitantes. La reducción de 500 habitantes anuales durante veinte años es un fenómeno terrible, una cosa que duele ver.
Fotografía: Mario Pérez
Cuando los colimotes hablamos del despoblamiento del centro de nuestra ciudad, la conversación siempre toma rumbo hacia una fecha específica: el 20 de enero de 2003. El sismo de 7.8 Mw de aquella noche significó un duro golpe: 21 muertos, aproximadamente 50 000 damnificados en todo el estado y 1400 viviendas con daños totales tan sólo en los municipios de Colima y Villa de Álvarez.1 El Centro Histórico fue una de las zonas más afectadas, con al menos 117 inmuebles incluidos en el Catálogo Nacional de Monumentos Históricos Inmuebles que sufrieron afectaciones de diversa gravedad.2
Pero el despoblamiento y la pérdida de patrimonio construido son sólo dos de los muchos aspectos de este problema. El deterioro urbano generalizado, el debilitamiento de la economía local y la subutilización de la infraestructura y equipamiento público también están relacionados y se retroalimentan.
Fotografía: Mario Pérez
Para 2018, un 15 % del área edificable dentro del Centro Histórico de Colima se encontraba en grados diversos de desocupación y abandono. Tan sólo los terrenos baldíos sumaban un área total de 60 000 m2.3 El sismo pudo haber sido un detonante, pero es imposible culpar sólo a ese evento perturbador por el estado actual del Centro Histórico. Para entenderlo mejor es necesario examinar la política de vivienda y la planeación del desarrollo urbano.
Las estrategias facilitadoras —liberalización de la propiedad ejidal, transformación de los organismos nacionales de vivienda y debilitamiento de la planificación urbana—4 hicieron proliferar los fraccionamientos de interés social en casi todas las zonas metropolitanas de México. Construidos con bajísimos estándares de diseño arquitectónico y urbano, lejanos y mal comunicados a los subcentros urbanos y equipamientos públicos, estos fraccionamientos representaron un excelente negocio que permitió el ascenso de los emporios vivienderos entre la década final del siglo pasado y la primera del presente.
Sin embargo, el desastre de las periferias urbanas llegó a niveles insostenibles y la crisis financiera de 2008 también hizo su parte para orillar al gobierno mexicano a replantear la política nacional de vivienda. La retórica oficial cambió y empezamos a escuchar términos como ciudad compacta, reaprovechamiento, redensificación y mezcla de usos. También empezamos a ver artículos, investigaciones, reportajes y hasta memes sobre la gentrificación.
La urbanización al interior de la ciudad es un negocio más complejo que en la periferia. Los capitales de inversión tienen que elegir con más cuidado sus proyectos cuando se reducen sensiblemente los clientes potenciales. El financiamiento termina limitándose a los lugares que ofrecen mejores márgenes de ganancia: las grandes ciudades. El cambio de paradigma supuso una desaceleración en el ritmo de la urbanización de baja densidad en las periferias, pero para nada su cancelación —no todas las ciudades mexicanas se han enterado que lo de hoy es la ciudad compacta.
Fotografía: Mario Pérez
Así que si en Colima los edificios abandonados, terrenos baldíos y estacionamientos públicos son cosa común, si el paseo por las calles del Centro es una curiosa mezcla entre el cliché posapocalíptico y la Comala literaria de Juan Rulfo, es en parte porque para el mercado esto no representa un problema. Mientras los programas de desarrollo urbano de las ciudades pequeñas sigan haciendo una zonificación laxa hacia las periferias, el capital inmobiliario seguirá diluyendo la ciudad.
Por otra parte, las autoridades municipales y estatales no han tenido la visión, capacidad e interés suficientes para identificar y dar soluciones a los problemas que representa un área urbana central en declive.
El mercado es imperfecto, más aún el de suelo urbano. Como prueba fehaciente de ello están las millones de casas abandonadas en las periferias mexicanas. Pero si a un mercado imperfecto le sumamos una planeación urbana que aporta más distorsiones que soluciones —que se desentiende del problema del deterioro central al reducirlo y relegarlo solamente a la cuestión de la conservación patrimonial—,el resultado está a la vista: se llama Colima. Pero no nos engañemos, la mano invisible y el dogma del libre mercado tampoco curarán el corazón moribundo de Colima. La respuesta no puede ser la desregulación.
Para lograr que las ciudades de todos los tamaños aporten soluciones al gran reto que supone el desarrollo urbano de nuestro país necesitamos más planeación. Y decir más es también decir mejor. Necesitamos que la planeación urbana reconozca la complejidad de las relaciones e intereses en juego en las ciudades. Debe reconocer también que la urbanización genera ganadores y perdedores —y debe diseñar y disponer de herramientas para la conciliación entre ambos grupos.
Necesitamos, por último, que los actores de los gobiernos de todos niveles y sectores estén dispuestos a transformar las ciudades y regiones. La ENOT puede llegar a ser una herramienta que dé coherencia a la asignación territorial del gasto y la inversión. Pero para que eso suceda aún hace falta que los gobiernos estatales y municipales se conviertan en actores de la estrategia. Aún falta que la ENOT se traduzca en legislación, programas y políticas públicas conscientes de las dinámicas y fenómenos territoriales, y de la manera en que estos inciden en la vida de las personas y las comunidades. Si la política territorial no da pronto ese salto cualitativo, el futuro para Colima y otras ciudades de México seguirá pintando como hasta ahora: de mal en peor.
Mario Pérez
Urbanista
1 Centro Nacional de Prevención de Desastres, “Impacto socioeconómico del sismo ocurrido el 21 de enero de 2003 en el Estado de Colima, México” Cenapred/CEPAL, México, 2003.
2 Barbosa, G., “Situación del patrimonio urbano arquitectónico en el Centro Histórico de la Ciudad de Colima a partir del sismo del 21 de enero de 2003” Tesis de maestría en Arquitectura. Universidad de Colima, 2006.
3 Pérez Sánchez, M., “El proceso de declinación del Centro Histórico de la Ciudad de Colima entre los años 2000 y 2010” Tesis de Maestría en Urbanismo. Universidad Nacional Autónoma de México, 2020.
4 Kunz, I. “La ciudad compacta ¿una solución?”. En Quiroz, H. (comp.), Ciudad Compacta. Del concepto a la práctica. Universidad Nacional Autónoma de México, Ciudad de México, 2015.
En Colima, además de las laxas o inexistentes politicas de control de la expansión urbana (regular e irregular) se le suma la intervención del crimen organizado en la venta de terrenos ejidales y la excesiva regulación del INAH sobre las construcciones del centro historico. En mucho la sobreregulación y el sin sentido económico del INAH hacen que los edificios del centro se degraden pues su remodelación, con los estandares anacrónicos del INAH esimposible o economicamente muy costosa. Prefieren que se caigan a que se remodelen con técnicas de construcción más modernas y económicas.
En Leon pasa algo similar, aunque es una ciudad de más de un millón de habitantes, los edificadores de vivienda prefieren construir en la periferia casas de interés social, expandiendo la mancha urbana, pero dejando cientos de hectáreas sin habitar ni edificar en la zona urbana consolidada que cubre la zona centro. El IMPLAN sólo menciona el número de hectáreas desaprovechadas, pero no se ha establecido una estrategia específica de uso de esas hectáreas y mientras los fraccionadores siguen ofertando vivienda en la periferia