En las últimas semanas, ante las obras promovidas o permitidas por el Gobierno del Distrito Federal (GDF), se ha despertado un enorme descontento entre diversos sectores de la población. Esto va desde vecinos afectados por las mismas hasta grupos de expertos y profesionales interesados en el futuro de la ciudad.
El Circuito Interior, el Corredor Chapultepec, los cambios de usos de suelo en diversas colonias, grandes desarrollos inmobiliarios, segundos pisos, ZODES, entre otras obras, así lo atestiguan. En general hay un problema: los beneficios de estas obras se encuentran focalizados, perjudicando en la mayor parte de los casos a los vecinos y a la población de la ciudad. Esto sin que haya herramientas institucionales para que la voz de los afectados sea tomada en cuenta. La descalificación ha sido continua, minimizando las protestas, tildándolos de “vecinocracia”, escudándose en estudios técnicos realizados a medida de la obra. Gran parte de la población sólo ve decisiones verticales detrás de esto y no un “decidiendo juntos”, lema de la presente administración de Miguel Ángel Mancera en el Distrito FEderal. Esto crea un déficit democrático profundo, que resulta en oposición ciudadana a los proyectos urbanos.
Ante esta situación han surgido distintas propuestas para solucionar el problema. La primera, grupos de vecinos se encuentran promoviendo una moratoria urbana, es decir, que se detenga el desarrollo de grandes obras y desarrollos inmobiliarios hasta que haya un Programa General de Desarrollo Urbano (PGDU) actualizado. Sus razones son comprensibles, pues ejemplo tras ejemplo han resultado en afectaciones negativas para ellos y el último PGDU es de 2003. La moratoria se promueve mediante la aplicación de un mecanismo de democracia directa: un plebiscito vinculante (más información aquí y aquí). Cabe aclarar que Ricardo Pascoe ya había propuesto también una moratoria urbana.
Esta propuesta ha sido retomada en parte por MORENA, que además retoma otras exigencias de grupos de vecinos: propone modificar la Ley de Desarrollo Urbano, derogar los artículos 40 y 41 de la misma ley (causantes de cambios de usos de suelo arbitrarios), además de modificar la norma 26 de vivienda social usada para la construcción de desarrollos inmobiliarios de forma irregular y cancelar todas las ZODES. También propone la instalación de mecanismos de participación ciudadana vinculatoria a toda obra inmobiliaria y en la modificación de los programas de desarrollo urbano.
Por su parte, el PRD-DF establece en su agenda legislativa una nueva Ley de Desarrollo Urbano, reformar sus artículos 40 y 41 (del cual ya hay una iniciativa de decreto en la ALDF)1; así como modificar la norma 26 de vivienda social. Además de que coincide con la actualización del PGDU-DF, con más de 12 años sin ser modificado. Aunque las propuestas del GDF han sido descalificadas de inmediato por Vecinos Unidos; la ALDF ha pedido a Mancera que prorrogue la suspensión de la norma 26.
De las propuestas partidistas pareciera que sólo MORENA comprende que el problema es uno de democracia en la ciudad, que va más allá de la Ley de Desarrollo Urbano, las normas generales de ordenación, sino que implica la Ley de Participación Ciudadana; aunque pareciera que no tener claro que también se requiere modificar.
Esta última ley es en muchos sentidos arcaica y poco funcional para la planeación y construcción de infraestructura y desarrollos urbanos. Si bien tiene definido mecanismos de participación, no especifica procedimientos o tiempos para su aplicación para este tipo de proyectos. Es en cierto modo “asamblearia” al promover los “comités vecinales” y así dificultar la participación de individuos aislados o grupos pequeños y, por lo tanto, genera incentivos negativos a la creación de grupos clientelares. Incluso, tiene mecanismos absurdos de participación como los “recorridos del Jefe Delegacional”, que implica que dicho funcionario realice un recorrido por las calles, se considere como un mecanismo de participación ciudadana. También está el caso de los “contralores ciudadanos”, que suelen carecer de capacitación para ejercer sus funciones. Esta falta de procesos claros y mecanismos de participación ciudadana incluso es contraproducente para ciertos desarrolladores inmobiliarios que se ven extorsionados por grupos de vecinos, para no hacer escándalo y que puedan construir sin problema.
Ahora bien, imaginemos que se modifica la Ley de Desarrollo Urbano y ahora se exige como obligación la participación ciudadana para todo proyecto inmobiliario y de infraestructura. Sin una modificación de la Ley de Participación Ciudadana se pueden dar ejercicios que no cumplan el objetivo, como sucede hasta hoy, con lo que no se cambiaría mucho de la situación actual e incrementaría únicamente el descontento ciudadano con estos proyectos, su oposición, y en última instancia con la democracia misma. De igual manera, hay otros mecanismos para realizar obras y proyectos que no requieren pasar por mecanismos de control democrático, como las Asociaciones Público Privadas; situación que debe ser revertida.
Esto no ha sido problematizado fondo y apremia tratarse, dado que de ello depende el futuro de la ciudad y de su construcción democrática. La participación ciudadana efectiva se requiere desde antes del inicio de un proyecto hasta en su seguimiento. Esto es de desde la elaboración del diagnóstico, la conceptualización de las soluciones, la ejecución de la obra, su implementación y su seguimiento. Debido a esto, la participación ciudadana no se puede encasillar en un solo momento ni en un método. Los procesos y los proyectos son largos y tienen diferentes etapas, por lo que se requieren diferentes métodos y niveles de involucramiento en cada etapa (aquí se puede consultar un resumen de diferentes métodos).
Cuando se realiza un diagnóstico no es adecuado poner a votación entre la ciudadanía si es o no correcto, por igual, cuando está prácticamente todo decidido tampoco es adecuado someter a votación de sí o no a un proyecto; como el caso del Corredor Chapultepec, que además se hace bajo un mecanismo no vinculatorio como es una consulta ciudadana. Es por ello que la participación ciudadana debe ser oportuna (desde el principio de todo proyecto), accesible (en términos de lenguaje), con información completa (que incluya beneficios, riesgos, daños, etc.), continua y abierta a lo largo de todo el proceso; de lo contrario son sólo ejercicios pseudo-democráticos.
Es así que también se requiere modifica la Ley de Participación Ciudadana, las facultades del Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF), y otras reglamentaciones relacionadas para lograr una participación ciudadana efectiva.
El ejemplo francés es un buen ejemplo de ello. Ahí “la consulta ciudadana a nivel urbano es una obligación legal en cualquier desarrollo o en los documentos de planificación oficiales, y el responsable de realizarla es el propietario del desarrollo, sea un agente público o privado. Esta disposición puede ser sancionada por el juez administrativo, por lo que hay una alta efectividad de su cumplimiento. La legislación no establece mecanismos para la consulta, pero faculta al órgano de representación municipal o intermunicipal a fijar sus propias medidas. La ley sólo establece que debe haber un diálogo, la necesidad de establecer las condiciones, y que el órgano de representación se pronunciará para determinar la carpeta final del proyecto(s) de que se trate. Además, existe una Comisión Nacional para el Debate Público para garantizar, cuando hay un gran proyecto de desarrollo, que los mecanismos de consulta se implementen correctamente. Su papel es también asesorar a los propietarios de un proyecto, las autoridades públicas y, de manera general, para emitir toda opinión y recomendación que facilite a desarrollar el diálogo con el público”.
En este sentido, y siguiendo el ejemplo francés, las modificaciones deberán establecer obligaciones, sugerir procesos y establecer la obligatoriedad durante todo el proceso de desarrollo de proyectos urbanos. Participación que debería ser sancionada por el IEDF o aplicada, siempre bajo financiamiento de quien desea ejecutar la obra. A lo cual hay que sumar mejoras en los mecanismos “democráticos indirectos” (representación política, rendición de cuentas, transparencia, procuración de justicia, entre otros) para que su efectividad no se vea limitada.
Esto conlleva el incremento de los tiempos y costos de ejecución de proyectos y obras de infraestructura e inmobiliarias, pero serían marginales. Por el contrario, sus beneficios serían amplios, desde permitir asegurar las inversiones, hasta incrementar la calidad de la gobernabilidad democrática. Incrementar la deliberación pública de la construcción de la ciudad sólo puede conllevar el fomento último de la democracia urbana y el bienestar general. Algo esencial para una ciudad cada vez más desigual por su construcción misma, como lo es hoy en día el Distrito Federal.
Salvador Medina Ramírez es economista/urbanista. Actualmente labora en el Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo.
1 Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforma el artículo 41 y el párrafo segundo de la fracción iii del artículo 42 y se adiciona el artículo 41 bis de la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal; que remite el jefe de gobierno del Distrito Federal, Dr. Miguel Ángel Mancera Espinosa. ALDF. Gaceta Parlamentaria, 22 de septiembre de 2015.
Como Usted menciona la Ley de Participación Ciudadana es arcaica y poco funcional en este asunto, y aunque data de 1995 (con su correspondientes reformas y adiciones) adolece de lo mismo que cualquier ley: no esta considerando la participación ciudadana no institucionalizada (“Es aquella que no necesariamente acude o se desarrolla a través de las instancias generadas por el gobierno o por el Estado. Puede ser formal o informal, y no está reglamentada por el gobierno.” fuente: Atribuciones y funciones de los órganos de representación ciudadana; mecanismos de participación colectiva en asuntos de interés general y desarrollo comunitario (vol. 8) IEDF).
Y creo que ese es un elemento adicional a lo improcedente que puede resultar la participación en asuntos de tal envergadura, es decir, aquellos que modificarán la colonia, la delegación y aún la ciudad con el impacto de sus resultados. Cuando la ciudadanía, los comités vecinales o simplemente el vecino, ciudadano de a pie interviene, es para tratar de revertir algo que percibe lesivo para mantener su modo de vida, conservar su entorno y tratar de que sus rutinas no sean modificadas, o mejor dicho, en la gran mayoría de los casos, seriamente dañadas.
¿porqué he de cambiar mi transito diario para realizar mis actividades cotidianas solo por una nueva vialidad o la construcción de un puente? ¿porqué debería considerar que ya no podré ejercitarme en un parque cercano, si este desaparece para dar paso a una nueva obra? ¿porqué debo considerar cambiarme de colonia si derriban mi casa por nuevos desarrollos?
En suma, el ciudadano individual solo se une cuando el interés colectivo lo alcanza (o en el nombre de dicho interés se anuncian obras que lo afectan)
La participación ciudadana, hasta ahora siempre ha sido reactiva, es decir, siempre se enfrenta a hechos cuasi consumados, o cuando menos a decisiones prácticamente decididas, si bien se da, se alcanza a detener o modificar el proyecto, de manera casi cosmética.
Los intrumentos de participación ciudadana son pocos, y como señala tal vez esten limitados, pero hasta ahora, poca gente los conoce, a pesar de estar ahí, normados por la Ley desde hace tiempo.
El recorrido del Jefe Delegacional puede parecer absurdo, pero es lo que hay, y puede resultar en un instrumento útil para llamar la atención de un funcionario para que concluya sus acciones, pero también se puede prestar a abusos, como ocurrió cuando la ahora Senadora Dolores Padierna, realizó un recorrido en la Delegación Cuauhtémoc cuando era la jefa delegacional y se burlo de un ciudadano que solicito la atención de un asunto que le afectaba. La imagen en los noticieros de televisión de la Jefa Delegacional coreando ¡Quiere llorar! junto con algunos otros vecinos y funcionarios que la acompañaban hace poco para popularizar este instrumento de participación.
El que Enrique Vargas, como Jefe Delegacional acuda a un recorrido en Azcapotzalco y solo murmure incoherencias sin dar respuesta a la solicitud de información sobre La Arena Ciudad de México, en Azcapotzalco, y después invente que grupos de interés atentaron contra el personal en la delegacional (http://eleconomista.com.mx/distrito-federal/2011/04/27/vecinos-protestas-azcapotzalco) tampoco genera que la ciudadanía considere este instrumento útil.
Sin embargo hay que considerar que los vecinos afectados solo se organizan hasta que el problema esta frente a ellos, no son consultados antes, de tomar la decisión, ni siquiera para conocer su reacción. Digamos que no existe cohesión vecinal, entre los horarios disímbolos de los vecinos y el abandono de espacios públicos de convivencia por los nuevos espacios sociales (los centros comerciales).
Finalmente, el IEDF si esta llevando a cabo una labor de difusión de la participación ciudadana, si bien es respecto al presupuesto participativo (http://www.iedf.org.mx/index.php/boletines-y-comunicados/3508-iedf-fomenta-proyectos-ciudadanos-con-vision-amigable-hacia-las-mascotas), y con una curiosa perspectiva, pero al parecer, se sigue basando en ocurrencias, como cuando la Consejera Electoral del IEDF Diana Paola Ravel Cuevas señala:
“Mencionó que recientemente el Órgano Electoral capitalino tuvo un encuentro con niñas y niños sobredotados intelectualmente del DIF, en el que presentaron sus propuestas de proyectos ciudadanos; en el acto, detalló que uno de los niños de 13 años destacó que la Ciudad de México está asentada en una zona sísmica, por lo que propuso que con los recursos del presupuesto participativo se equipará a mascotas rescatistas, con chalecos ergonómicos que cuenten con cámaras de monitoreo y un GPS que los comunique con el personal de rescate y detectar en dónde se encuentran las personas y en qué condiciones se encuentran.
Ravel Cuevas agregó que la propuesta fue más allá, pues este niño aconsejó entrenar y equipar perros callejeros para monitorear a los niños a fuera de las escuelas y evitar actos de acoso, bullying y violencia en general.
Indicó que este es sólo uno de los muchos los proyectos en los que la ciudadanía puede participar en beneficio del Distrito Federal.”
Aunque pueda ser una buena sugerencia de un niño, el festinarlo como ejemplo parece banalizar la importancia de la participación (¡Cualquiera puede opinar, total, no lo vamos a hacer!). Y si esa es la actitud de quien debería propiciarla (la participación ciudadana) de poco servirá un nuevo cambio en la ley.
Si hacemos lo mismo que no ha funcionado en la Ciudad de México (modificar por enesima vez la Ley y concatenar instancias y procedimientos institucionales) y esperamos resultados diferentes ¿estaremos haciendo algo razonable?
El artículo es excelente y el tema es de urgencia , es curioso pero los temas de participación ciudadana pueden parece mucho del artículo 169 de la OIT que a lo largo de años desarrollo el protocolo para la consulta y pre consulta con pueblos indígenas, este debería ser la base para el desarrollo de instrumentos vinculantes en el entorno urbano, hay mucho trabajo pre hacer. Buen artículo.