El suelo como base: notas sobre la Política Nacional de Suelo

“La propiedad surge de la existencia del territorio,
el estado es el territorio.”
—Sonia Rabello

En el inicio, el principio

La historia bien puede caracterizarse y analizarse desde la perspectiva de la disputa del territorio. En México, podemos ver que algunas culturas mesoamericanas ejercían una influencia en la que distintos pueblos rendían o cobraban tributos y obediencia a quienes detentaban el control del territorio. Para los conquistadores españoles, este poder no solo se logró mediante sangre, fuego, despojo y engaño, sino también a través de la imposición de estructuras legales basadas en el derecho peninsular a partir del cual se normó el uso y explotación de tierras basadas, inicialmente, en las encomiendas (otorgadas principalmente a los conquistadores) y las propiedades otorgadas a la iglesia católica. Si bien la Nueva España no sería propiamente un Estado sino una entidad territorial vinculada a la monarquía hispánica, la compleja y poco eficiente organización territorial que fue operando durante 300 años, determinó en gran medida el concepto y los límites de la propiedad propiedad, uso y distribución del territorio.

El largo proceso de descolonización del nuevo estado mexicano tendría como una de sus bases no solo la redistribución de la propiedad de españoles y de la iglesia católica, sino también los fundamentos y límites jurídicos de la propiedad en sus tres principales vertientes: pública, privada y comunal. Pero no sería sino hasta 1856, con la promulgación de la llamada Ley Lerdo, que se comenzó a implementar un nuevo orden jurídico para el suelo; decreto que el entonces presidente Ignacio Comonfort comienza su redacción justificando que “uno de los mayores obstáculos para la prosperidad y engrandecimiento de la nación, es la falta de movimiento o libre circulación de una gran parte de la propiedad raíz, base fundamental de la riqueza pública”. Aquella ley, junto con las establecidas por la Constitución de 1857, tuvieron importantes consecuencias, pero no necesariamente todas las soluciones y crearon otros problemas. Por ello, el proceso revolucionario volvería a tomar al territorio como base de la justicia social y económica. Esto quedó reflejado en la Constitución de 1917 y sus posteriores reformas implementadas por los gobiernos post revolucionarios.

La base material que constituye el patrimonio del estado es el territorio y, sobre él, se distribuye la propiedad privada. Sin embargo, ésta es una concesión del estado para el usufructo de particulares, no una cesión de soberanía. El estado es quien regula los usos y destinos del suelo, sus formas de propiedad y para cada una de ellas los beneficios que se pueden obtener. El suelo es un bien que puede generar rentas y, en consecuencia acumular capital es decir riqueza y como tal, siempre estará en disputa, de ahí su complejidad y la necesidad de una política de estado y no de propietarios.

Ilustración: Alberto Caudillo

En lo subsecuente, lo conducente

El pasado día 11 de agosto, la Secretaria de Desarrollo Agrario Territorial y Urbano (Sedatu) junto con el Instituto Nacional de Suelo Urbano (INSUS) presentaron lo que ellos mismos denominan como la Política Nacional de Suelo (PNS). Como intenté describir líneas arriba, el asunto no es menor. Sin embargo, pareciera que el anuncio de esta nueva política no tuvo la repercusión, que al menos en mi perspectiva, debería tener, ya que su implementación —de ser efectiva, claro está— necesariamente tendrá importantes consecuencias en materia de ordenamiento territorial y, por tanto, en el futuro de las ciudades y la economía del país. Pero tampoco me sorprende, ya que la discusión sobre el suelo en su sentido amplio y complejo —es decir, más allá de aquello que se entiende en la escala urbana por el uso del suelo— se ha mantenido casi de forma exclusiva entre áreas académicas especializadas (geógrafos, planeadores regionales o especialistas en medio ambientales, en derecho y en ciertas áreas de la administración pública) y poco se analiza en otros ámbitos especializados cuya actuación es, digamos, de otra escala territorial.

El documento en el que se integra la PNS, de alguna forma reconoce esta situación y comienza haciéndose una pregunta: “¿por qué es necesaria una política de suelo?” (p. 6) e inmediatamente se responde: “Es necesario que el Estado recupere la rectoría sobre el desarrollo urbano y la ocupación del territorio. Dicha rectoría, debería servir para garantizar que el suelo cumpla con su función social y ambiental, y no solo con su función económica. Debería servir para constituir los mecanismos que permitan financiar el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial incluyente, partiendo del valor que genera el Estado mediante la inversión pública y las decisiones normativas sobre el potencial de aprovechamiento del suelo, así como de las economías de aglomeración que se generan como consecuencia natural de la urbanización” (p.7). No contento con ello, establece su propia definición de lo que significa una política de suelo: “Una política de suelo es un instrumento de política pública que establece una serie de conceptos, fundamentos y criterios técnicos para orientar la toma de decisiones respecto a la problemática relacionada con el uso, aprovechamiento, ocupación y conservación del suelo” (p. 6).

Estas definiciones son, ante todo, una clara declaración de principios mediante los cuales resume el contenido, orientación y objetivos de la política de manera clara y contundente, pero a la vez moderada. El anuncio de la PNS era algo que se venía esperando desde hace tiempo, ya que resulta evidente que se navegaba con una brújula que había perdido el norte y se orientaba tanto a la conveniencia de turno, como al magnetismo que ejerce el capital. Ante esta condición, sus autores tomaron la previsión de redactar un documento sumamente cuidado en sus formas discursivas e impecable en cuanto a su estructura y contenido, muy bien fundamentado y cuidadosamente procurado en todos sentidos. Esto a sabiendas que sus principios y objetivos pueden generar una importante reacción por parte de aquellos que defienden que la propiedad privada es soberana y absoluta y que de ella han obtenido lo que en otros países tan o más capitalistas como el nuestro califican como beneficios inmerecidos.

Para terminar, lo procedente

Para mitigar las reacciones y dar el tiempo necesario para que la política allane el camino que permita implementar un nuevo orden jurídico en la materia, el mismo documento define que: “Esta Política Nacional de Suelo no es un programa institucional con mandato de Ley. Es un documento con una naturaleza de largo plazo que busca orientar, desde la perspectiva del suelo, la toma de decisiones en materia de desarrollo urbano, ordenamiento territorial, y gestión ambiental del territorio. Por lo tanto, este documento no tiene una estructura tradicional de planeación, sino que tiene una estructura más flexible con una discusión de la problemática y los retos estratégicos que es necesario atender” (p.7); dejando claro que la PNS apuesta —en principio— por la política y no por la ley a secas. Esta apuesta pone a la Sedatu y al INSU en una situación sumamente comprometida, ya que cuando las voluntades institucionales fallan, las leyes pasan a segundo término y la simulación, la ineficacia y la impunidad avanzan.

Para no soslayar el hecho de que el estado solo puede ordenar el territorio si lo establece la ley y que ésta debe reconocer claramente el interés público, la PNS plantea “una agenda legislativa” (p. 78) que, si bien a simple vista pareciera algo inocua, en realidad toca temas de fondo,  particularmente en lo referente a “la función social del suelo” y la “distribución de cargas y beneficios del desarrollo urbano” y “Promover la gestión de la valorización del suelo generado por las decisiones e inversiones públicas”. Todos son temas con profunda connotación económica que han sido objeto de importantes debates jurídicos no del todo resueltos y que, en consecuencia, difícilmente pueden ser instrumentados en leyes y reglamentos. Pero si la PNS se trazó como una ruta en la que se podrán revisar conceptos y plantear objetivos, resolver diferencias conceptuales y construir fundamentos jurídicos que puedan ser implementados en leyes y reglamentos: bienvenida sea. Faltaría entonces conocer cómo es que se va a transitar sobre esta ruta, cómo se abrirá la conversación y cómo es que se calibrará la brújula para pasar de la política a una reforma en la que las leyes orienten las voluntades.

Gustavo Gómez Peltier