La delimitación de las zonas metropolitanas en México: un debate pendiente sin Fondo Metropolitano

Desde la creación del Fondo Metropolitano (FM) en 2006, la delimitación de las Zonas Metropolitanas (ZMs) en México se volvió un tema muy atractivo para muchos municipios. Esto se debe fundamentalmente a la falsa creencia de que, al entrar en esta categoría, los gobiernos municipales tendrían una ventaja para acceder a recursos federales. Como un fideicomiso de la Secretaría de Hacienda al que anualmente se le asignaban recursos del presupuesto de egresos, el FM pretendía mejorar la gestión y el desarrollo sustentable de las zonas metropolitanas. Si bien este era el único mecanismo federal que ejercía presión para tener instrumentos locales de planeación, no logró consolidarse como una herramienta efectiva que generara los incentivos suficientes para el diseño de política pública y coordinación para la gestión de las ZMs. Al contrario, tuvo efectos inesperados que lo alejaron de su propósito fundamental.

Por un lado, generó incentivos para que los municipios que compartían asentamientos o alguna infraestructura confundieran lo que implican las obligaciones de la coordinación metropolitana institucionalizada. Por ejemplo, la instalación de las instancias de coordinación, o el diseño de Programas de Ordenamiento Territorial que permitan armonizar los instrumentos municipales bajo criterios metropolitanos. La delimitación de una ZM no necesariamente trajo consigo las adecuaciones normativas, presupuestarias, administrativas y técnicas por parte de los gobiernos subnacionales y municipales que son necesarias para gestionar las ZMs.    

Esto también impactó de forma negativa en la proliferación de las ZMs declaradas en el país, pues en cinco años pasamos de 59 —con 56 % de la población total del país en 2010— a 74 —con 63 % de la población del país en 2015—.

Por otro lado, a pesar de que la categoría de “zona metropolitana” ayudaba a delimitar los criterios de selección para acceder a recursos del FM, éste dejó vicios a su paso que se reflejan en instrumentos de planeación y mecanismos de coordinación que no responden a la problemática actual del territorio.

Las inercias generadas por el FM también trajeron consigo una laxitud en los criterios de delimitación que terminaron por homogeneizar el concepto de “zona metropolitana”. Esto ocasionó que se diluyeran y omitieran distinciones territoriales importantes para caracterizar el fenómeno metropolitano en el país. Las metrópolis, en cambio, son complejas y tampoco son iguales entre sí. Por ejemplo, algunas se integran por municipios dentro de un mismo estado; otras, con los de dos estados (zonas interestatales), y algunas, como la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), se integran por más de tres estados y alrededor de 124 municipios.

Ilustración: Víctor Solís

¿Qué es una metrópoli? ¿Dónde inicia y dónde termina una zona metropolitana?

La reciente desaparición del FM abre una ventana de oportunidad para una discusión técnica sobre cómo delimitar las ZMs. Más allá de los conceptos y definiciones, resulta urgente establecer enfoques que respondan al fenómeno urbano de cada metrópoli para diseñar correctamente los mecanismos normativos, institucionales, presupuestales y de infraestructura que permitan resolver los problemas de las personas que habitamos estos espacios.

A lo largo del tiempo ha existido una confusión conceptual que vale la pena revisar, y que se explica en dos situaciones muy concretas identificadas en los resultados del Censo 2020. Para hacer una correcta interpretación en el territorio expresado en estos datos, los criterios actuales —establecidos en 2015 por el Grupo Interinstitucional conformado entre Conapo, INEGI y Sedatu— no responden a la realidad de las metrópolis.

Si revisamos a detalle, no todas las 74 ZMs entran en esa categoría. Los criterios actuales no consideran la diferenciación entre conceptos clave como Megalópolis,¹ Áreas Metropolitanas, Región Metropolitana o conurbaciones. No es lo mismo la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), que la Zona Metropolitana de Tlaxcala-Apizaco (ZMTA). No se les puede dar el mismo enfoque porque las dinámicas y necesidades en el territorio son diferentes. Hacer estas distinciones importa porque cada zona urbana requiere de una política pública clara y específica para atender determinados problemas. Por ejemplo, las “conurbaciones” deberían contener la expansión y evitar que se vuelvan concentraciones urbanas que repliquen los problemas que enfrentan las metrópolis.

Por eso categorizar todas las ciudades dentro de un solo concepto de ZM es problemático. En primer lugar, porque su falta de claridad impacta directamente en el diseño de políticas e instrumentos de planeación. Sin una clasificación adecuada, el alcance de estos instrumentos se ve limitado para atender y responder particularmente a los fenómenos sociourbanos de un territorio específico. Retomando el ejemplo de la ZMVM, simplemente por su composición, la dimensión de su población, la extensión del territorio y las múltiples relaciones de interdependencias (sociales, económicas y ambientales) que convergen, no puede ser categorizada dentro del mismo concepto de Zona Metropolitana que otras como es el caso de Guadalajara (AMG) o Monterrey (ZMM). Una interpretación más idónea para la ZMVM sería clasificarla y abordarla bajo la categoría de  “Megalópolis”.

Esta situación nos lleva al segundo problema. Existen diferencias entre los criterios federales y los definidos por algunas entidades federativas en sus marcos normativos para la conformación de zonas metropolitanas. La falta de armonización y claridad genera que exista una disparidad del número de municipios metropolitanos que consideran las instancias federales y las estatales y, por lo tanto, también en el número total de habitantes que definen a una ZM.

Estas ambigüedades afectan el desarrollo de sus sistemas e instancias de coordinación. Un ejemplo claro es el caso de la Zona Metropolitana de Monterrey (ZMM), donde existen tres criterios diferentes para delimitar su ZM y que pueden consultarse en documentos oficiales. Con datos del Censo 2020, estos criterios generan variaciones en el número de población.

Tabla 1. Zona Metropolitana de Monterrey (ZMM)

Fuente: elaboración propia con datos del Censo de Población y Vivienda (INEGI 2020)

Con los criterios establecidos por el Grupo Interinstitucional conformado por Conapo-INEGI-Sedesl² en 2010, la ZMM estaba conformada por 13 municipios.³ En 2015, con los ajustes realizados a estos criterios, la ZMM pasó de 13 a 18 municipios. A pesar de este cambio, el Plan Estatal de Desarrollo del Gobierno de Nuevo León (2016) consideró únicamente 13 municipios. Por su parte, el Censo 2020 designó a los 18 municipios⁴ que corresponden a los criterios de 2015. Sin embargo, tanto los criterios del Grupo Interinstitucional como los del Plan Estatal fueron contravenidos por un Convenio de Coordinación para el Reconocimiento e Integración de la ZMM firmado entre la Sedatu y los gobiernos municipales para la creación de su ZM. Este convenio para establecer mecanismos de coordinación metropolitana fue suscrito únicamente con nueve municipios.⁵ Esto deja fuera a otros nueve de los 18 municipios que sí entran dentro de los criterios de INEGI-Conapo-Sedatu de 2015. Tendríamos entonces tres cifras diferentes.

El caso de la ZMM hace evidente que no hay un consenso sobre dónde comienza y dónde termina esa zona metropolitana. El problema no es el número de municipios sino los diferentes criterios que se usan para delimitar una ZM entre los niveles de gobierno. Siguiendo el ejemplo de la ZMM, si bien el criterio de Sedatu-INEGI considera 18 municipios, algunos de estos no se conurban con el resto de la ZMM y hay situaciones en que las distancias entre las centralidades urbanas y los municipios más alejados son de 85 km. Este escenario ilustra que las categorías existentes ya no están atendiendo a la situación real de varias ciudades.

Se necesita profundizar y detallar aún más las conurbaciones. Por un lado, habría que definir sus criterios cuantitativos en términos de cobertura de territorio, tamaño de población o de los niveles de integración funcional que se utilizarán para poder anexar un municipio a una dinámica metropolitana. O, por el contrario, definir si debemos activar otras figuras como la “región metropolitana”, que no necesariamente está vinculada al crecimiento y la expansión física de la mancha urbana, sino que responde al reconocimiento de fenómenos económicos, ambientales o demográficos en un territorio más amplio al de la metrópoli en términos de su infraestructura urbana.

Los datos son inobjetables e ilustran con claridad los cambios en las dinámicas demográficas en nuestras ciudades y metrópolis; lo que se necesita es claridad sobre dónde comienzan y dónde terminan. La discusión debe centrarse en cómo establecemos las categorías, porque necesitan traducirse en instrumentos de planeación diferentes. La desaparición del FM es, justamente, una oportunidad para poner orden y redefinir qué entendemos por zonas metropolitanas y cómo las delimitamos. Probablemente esto nos lleve a reconfigurar el catálogo actual. Puede presentarse que se reduzca y, con ello, también tendríamos que tener bien definidos, armonizados y distinguidos los conceptos “conurbación” y “zona metropolitana”.    

La presentación de los datos del Censo 2020 es una coyuntura ideal para que la Sedatu diseñe una política específica que atienda a las conurbaciones y, de manera muy particular, trate el caso de la ZMVM como una “megalópolis”. Esta última requiere un alto nivel de coordinación que hoy, bajo una clasificación homogénea y con criterios tan amplios, no permite establecer ámbitos de actuación como transporte, agua, manejos de residuos, calidad del aire y otros que marca la Ley General de Ordenamiento Territorial, Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU).

En principio, vale la pena traer a este debate ejemplos de lo que la coordinación metropolitana está obligada a generar. No solamente delimitado territorialmente a los municipios, sino llevándolos a que puedan generar instrumentos y niveles de información de forma conjunta. Debe construirse un andamiaje institucional para gestionar las metrópolis: desde lo normativo y lo programático hasta la definición de los espacios de deliberación para la validación política de los acuerdos.

¿Por qué importa la coordinación metropolitana? El Caso del Área Metropolitana de Guadalajara (AMG)

Una referencia para dimensionar las implicaciones de conformar una ZM es el caso del Área Metropolitana de Guadalajara (AMG). En términos normativos, desde hace cuatro legislaturas, el Congreso de Jalisco ha promovido y aprobado varias reformas para establecer correctamente las bases constitucionales para la coordinación y el desarrollo metropolitanos. A través de estos cambios, la coordinación de las metrópolis es un asunto de carácter obligatorio en Jalisco, y la figura que se utiliza para establecer estas soberanías territoriales es la de “área metropolitana”.

Una de las reformas más relevantes fue la de 2019; en ella se homologó el artículo 25 bis de la Ley de Coordinación Metropolitana (LCM) con el criterio de delimitación establecido por el grupo interinstitucional de INEGI-Conapo-Sedatu. Jalisco es la única de las 32 entidades federativas que tiene legislado a nivel local la coordinación y armonización de este criterio para la anexión de municipios en zonas metropolitanas que estén establecidas como tal.

Este proceso llevó al reconocimiento de Acatlán de Juárez como el décimo municipio del AMG; sin embargo, este municipio aún no firma los convenios de coordinación que le darían la participación y el espacio dentro del Sistema Integral de Desarrollo Metropolitano. Esta reforma también derivó en el reconocimiento de la Zona Interestatal de Puerto Vallarta y Bahía de Banderas (2019), y del Área Metropolitana de Ocotlán, con tres municipios (2020).

En segundo término, es importante señalar que en el caso del Poder Ejecutivo, el Plan Estatal Gobernanza y Desarrollo del Estado de Jalisco 2018-2024 contempla un apartado específico sobre desarrollo metropolitano. Reconociendo y definiendo metas de política pública para la consolidación de las áreas metropolitanas que están reconocidas como tal, dentro de la delimitación que el grupo interinstitucional de INEGI-CONAPO-SEDATU ha desarrollado. Es interesante que existan estos marcos programáticos a nivel subnacional porque establecen metas concretas y su institucionalidad permite que las metrópolis de una entidad federativa puedan avanzar.

La institucionalidad normativa y programática también se ha traducido en instrumentos de ordenamiento territorial y de gestión del desarrollo metropolitano que han derivado y fundamentado la creación de Normas Técnicas, indicadores y políticas metropolitanas comunes entre los municipios del AMG. Desde 2016 existe y está vigente el Plan de Ordenamiento Territorial Metropolitano del Área Metropolitana de Guadalajara (POTmet). Junto con las reformas del Poder Legislativo, este instrumento de zonificación primaria ha fortalecido y delimitado los criterios en el Código Urbano para que los municipios ajusten sus instrumentos de planeación urbana territorial con los regionales o metropolitanos. Dado que consideran una jerarquía y subordinación importantes, también respetan la autonomía municipal pero establecen que debe existir una congruencia en los reglamentos municipales.

Cambios normativos y obligaciones de las Zonas Metropolitanas

El andamiaje constitucional y jurídico de Jalisco permite abrir el debate sobre los criterios con los que se establecen las ZMs en el país para poder llegar a un consenso nacional. Éste debe ser promovido a través de la Comisión de Zonas Metropolitanas del Senado de la República para que no sólo tengamos claridad sobre el número de municipios que conforman una ZM, sino también para generar las condiciones normativas y técnicas que cumplan con las obligaciones y el desarrollo de capacidades institucionales que la coordinación metropolitana implica.

Por ejemplo, en la digitalización de catastros, en el desarrollo de áreas de geomática comunes, o en la homologación de protocolos de actuación de las Unidades de Protección Civil para responder de forma coordinada en situaciones de contingencia; o bien, para establecer criterios en el diseño de los instrumentos como los Programas de Desarrollo Urbano o los Programas de Ordenamiento Ecológico. Incluso para la generación de Sistemas de Gestión de Información de datos metropolitanos que incorporen cartografías de ordenamiento territorial, mapas de riesgos urbanos, corredores y planes de movilidad, infraestructura y cobertura de agua potable, asentamientos irregulares, licencias de urbanización, entre otros. Estos niveles de información cartográfica, con datos homologados, permitiría que los municipios actúen coordinadamente con impacto e incidencia.

En conclusión, además de plantearnos cómo son las áreas metropolitanas y qué criterios debemos establecer para su delimitación, los temas pendientes están en respondernos cuál es el objetivo de las metrópolis. El caso del AMG ilustra cómo las ZMs del país deben pasar de la coordinación como objetivo, a la coordinación como medio para alcanzar el desarrollo metropolitano. Ese debería ser el enfoque de nuestras metrópolis. Se necesitan parámetros que permitan evaluar internamente indicadores establecidos en la ley general, así como los que los gobiernos subnacionales y municipales consideren en los territorios metropolitanos establecidos.

Este debate técnico y político debe surgir desde la experiencia y el conocimiento de las Zonas Metropolitanas. Un debate abierto, crítico y plural que nos lleve a redefinir los criterios para una interpretación y comprensión más cercana a la realidad que enfrentan los entornos metropolitanos en el país.

Mario Silva Rodríguez
Profesor investigador de la Universidad de Guadalajara y Director General del Instituto de Planeación y Gestión del Desarrollo Metropolitano del Área Metropolitana de Guadalajara (Imeplan).

Gabriela de la Torre Ríos
Maestra en Gobernanza, Desarrollo y Política Pública por el Institute of Development Studies de la Universidad de Sussex y Coordinadora Técnica de Investigación en el Imeplan.

¹ “Sistema de zonas metropolitanas y Centros de Población y sus áreas de influencia, vinculados de manera estrecha geográfica y funcionalmente. El umbral mínimo de población de una Megalópolis es de 10 millones de habitantes” (LGAHOTDU, artículo 3, XXIII).

² Sedesol (Secretaría de Desarrollo Social) ahora “Secretaría de Bienestar” desde 2018.

³ ZMM – 13 municipios: Apodaca, Cadereyta Jiménez, El Carmen, García, San Pedro Garza García, General Escobedo, Guadalupe, Juárez, Monterrey, Salinas Victoria, San Nicolás de los Garza, Santa Catarina y Santiago.

⁴ ZMM – 18 municipios: Abasolo, Apodaca, Cadereyta Jiménez, El Carmen, Ciénega de Flores, García, San Pedro Garza García, General Escobedo, General Zuazua, Guadalupe, Hidalgo, Juárez, Monterrey, Pesquería, Salinas Victoria, San Nicolás de los Garza, Santa Catarina y Santiago.

⁵ ZMM – 9 municipios: Monterrey, Apodaca, García, General Escobedo, Guadalupe, Juárez, San Nicolás de los Garza, San Pedro Garza García y Santa Catarina.