Larga es la historia de la vivienda social en la Ciudad de México; larga su lista de errores normativos y corta la de aciertos: pocos han sido los beneficiados y aún menos los atendidos. En mi opinión, existen tres grandes temas a resolver en esta ciudad: el manejo, distribución y calidad del agua, la sostenibilidad ambiental y la producción de vivienda. Las tres están directamente interrelacionadas y se encuentran rezagadas en todo sentido. Las tres han tenido políticas que no sólo han resultado insuficientes o de plano fallidas, sino que se han hecho obsoletas ante las dinámicas de la ciudad y que, a pesar de ello, se ha insistido en mantener como si hubieran dado los resultados esperados cuando fueron formuladas.
La principal limitante para la producción de vivienda social está en la propia normatividad urbana. Ésta fue elaborada desde una perspectiva de contención del desarrollo basado en una serie de imaginarios y supuestos técnicos débilmente sustentados o en simples objetivos electorales absurdamente formulados, mas no en una política de fomento a la producción de vivienda en un marco de desarrollo urbano ordenado y equitativo capaz de atender la constante y creciente demanda (ponga aquí el número que más le convenza en términos de déficit anual y acumulado).
La demanda de vivienda social es un hecho que preocupa a pocos ya que, de una forma u otra, se satisface fuera del ámbito territorial al que los políticos y planeadores pertenecen. No importa si es mediante el hacinamiento, la ocupación de zonas de riesgo o de valor ambiental, o en municipios conurbados que la vecinocracia o los políticos locales nunca han visitado o cuya existencia desconocen, pero en los cuales se generan gran parte de los problemas que los legisladores dicen defender a golpe de exhortos, puntos de acuerdo y discursos que los hacen creer que son adalides de las causas ciudadanas en temas como el agua, la sostenibilidad y la vivienda.
La política de vivienda social se ha desarrollado en las últimas tres décadas sin entender la responsabilidad del Estado, los límites de la participación del sector privado y las necesidades cada vez más cambiantes y diversas de la demanda. Los tres elementos se confunden y se promueve un sistema de producción en el que nadie asume su responsabilidad pero todos apuestan por sus beneficios, ya sean económicos, sociales o políticos. No existe un beneficio común concertado, alineado, donde todos ganen; por tanto, es posible afirmar que no existe una política sólida y efectiva para la producción de vivienda social que demanda la población.
Una política de vivienda efectiva no puede desarrollarse si no va de la mano de una política de suelo urbano, lo que, al menos en el caso de la Ciudad de México, apenas comienza a configurarse con el Programa General de Ordenamiento Territorial formulado por el Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva. Ahí hay un incipiente intento para delinear una política de suelo enfocada a producción de vivienda social mediante la reutilización del suelo en colonias cuyas viviendas unifamiliares ya cumplieron su ciclo urbano y que presentan bajos niveles de densidad poblacional. De aprobarse y aplicarse dicho programa, necesariamente deberá acompañarse de una nueva política de vivienda que, a diferencia de las anteriores, se encuentre alineada al modelo de desarrollo urbano y a las distintas necesidades y formas de acceso que requiere la demanda.
Una política efectiva necesariamente debe considerar tres aspectos básicos: el territorial, el económico-financiero y su sostenibilidad dentro del ecosistema urbano. El gran reto se encuentra en integrar estos tres elementos y desarrollar un modelo de gestión y gobernanza que la haga posible. Si bien en el discurso —o en parte de éste—, el gobierno de la CDMX muestra cierta coincidencia, en la práctica pretende atender la problemática mediante la reformulación de normas urbanas.
Es el caso de la desdichada Norma 26 (a la que sólo puede acceder el Invi y los proyectos supuestamente asociados a Servimet), pero también de otras medidas. Entre éstas: la definición de polígonos y zonas específicas que incentive la producción de vivienda social —cuyos criterios de selección se prestan a todo tipo de interpretaciones—; el Programa Especial de Regeneración Urbana y Vivienda Incluyente (Previt) que establece que el 30 % de la vivienda que se construya dentro de un predio tendrá un precio máximo sin que por ello exista un mayor aprovechamiento del mismo suelo que lo haga factible; supuestas facilidades administrativas y extensiones fiscales que en la práctica resultan marginales, y mesas de trabajo que no trabajan. Además, esto se acompaña de una batería de acuerdos y lineamientos publicados en la Gaceta Oficial como el “Acuerdo por el que se aprueba el Programa Especial de Regeneración Urbana y Vivienda Incluyente 2019-2024 para la Ciudad de México”, “Lineamientos para la aplicación de la Norma para Impulsar y Facilitar la Construcción de Vivienda para los trabajadores derechohabientes de los organismos nacionales de vivienda en suelo urbano”, o el “Acuerdo mediante el cual se establece el Programa de Reactivación Económica y Producción de Vivienda Incluyente, Popular y de Trabajadores en la Ciudad de México”.
Todo ello no formula una política de vivienda, sino que genera una desagradable ensalada normativa elaborada con aquellas verduras que encontraron en el refrigerador y cuyo aderezo tiene como base la reactivación económica del sector de la construcción que la misma administración detuvo al estigmatizarla como corrupta y contraria a los deseos ciudadanos. Cuando se analiza a detalle estos programas, acuerdos y lineamientos, lo único que se obtiene es que los predios en cuestión obtengan una mayor densidad de construcción eliminando la limitante al tamaño mínimo de la vivienda e incrementando marginalmente los metros cuadrados a edificar. Esto se traduce en un aumento de la rentabilidad del proyecto con el objetivo de que el desarrollador inmobiliario decida invertir en ello. Y quienes deciden no hacerlo porque no les resulta redituable son tachados de faltos de compromiso con el proyecto de la ciudad o de obtusos.
No se conoce una política de vivienda medianamente exitosa en cuya producción, fomento y regulación no haya participado activamente el Estado. Suponer que el sector privado resolverá de forma masiva la producción de vivienda social a la que podrá accederse mediante el financiamiento de los organismos nacionales de vivienda —como el Infonavit, Fovisste, Fovi—, y que el Invi lo resolverá de forma selectiva, es una fórmula equivocada. Estos actores buscan el acceso a la vivienda en propiedad mediante créditos cuyos costos financieros generan que el costo se duplique o triplique en el tiempo, y tampoco se consideran otras formas de acceso a la vivienda, ya sea en renta o mediante cooperativas.
El Estado ha buscado deslindarse de la producción, gestión y mecanismos para el acceso a la vivienda, así como de la regulación del valor del suelo urbano para la producción de la misma. Además, asume equivocadamente que su papel se reduce a la implementación de normatividad urbana y la generación de incentivos para que el sector privado o la propia población resuelvan dentro del sistema de producción capitalista sus necesidades de vivienda. Con ello se reafirma la condición del derecho a la vivienda no como un derecho social sino como un derecho prestacional en el que el Estado es prácticamente un facilitador mas no un sujeto obligado.
La vivienda no sólo es un derecho, es también un servicio o un bien económicamente evaluable y como tal se encuentra sujeto a la operación del mercado, particularmente al del suelo. Por lo tanto, la vivienda se considera una mercancía que, si bien no se coloca en el mercado para la obtención de un plusvalor, es asumida por gran parte de sus propietarios como un bien patrimonial. Así, no tiene nada de malo o perverso que este derecho sea a su vez una mercancía que forme parte de los bienes patrimoniales de sus propietarios. En el caso de la vivienda en renta u otros modos de acceso y disfrute, la situación es distinta. Es por ello que las ciudades con políticas de vivienda efectivas imponen a los propietarios un porcentaje de este uso de inmuebles con dos finalidades: permitir el acceso a la vivienda de determinados sectores de la población que de otra forma no podrían acceder a una vivienda adecuada y bien ubicada, y regular el precio de las rentas compitiendo directamente en el mercado.
Si la formulación de una política de vivienda no entiende e integra el conjunto de variables descrito y no logra interrelacionarlos de forma efectiva, se quedará corta en sus objetivos y solo servirá para otros fines que no sean el de satisfacer las necesidades de la población demandante. De lo contrario, seguiremos produciendo ensaladas normativas que poco resuelven la problemática y distan mucho de proveer una alimentación balanceada a una demanda cada vez mayor y que puede salirse de las manos al cocinero en turno.
Gustavo Gómez Peltier
Urbanista