La planeación sólo existe de nombre: el caso del Instituto de Planeación de la Ciudad de México

Está sobre la mesa la creación del Instituto de Planeación de la Ciudad de México. El 8 de diciembre de este año, en el pleno del Congreso local se iba a votar el nombramiento del Director General del Instituto, pero ante la falta de consensos políticos en torno a Pablo Benlliure, la persona propuesta por la Comisión de Normatividad, la votación se pospuso. Sin director, no hay Instituto.

Los tiempos marcados por la Constitución Política de la Ciudad de México están excedidos, pues contemplaba la creación del Instituto para el 1 de julio de 2019. En el artículo 15 de la Constitución se habla de los instrumentos para la planeación del desarrollo y allí se establece la creación de un “Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva”, como “un organismo público con autonomía técnica y de gestión, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio”. Sin embargo, el Capítulo V del Título Quinto de la misma Constitución, relativo a los órganos autónomos, no considera al IPDP, lo cual es una especie de contradicción.

Hace un año se publicó la Ley del Sistema de Planeación del Desarrollo de la Ciudad de México (LSPD), y en ella prevalece el centralismo. Es decir, los procesos de planeación en realidad son controlados por el gobierno en turno, cuyo titular encabezará la Junta de Gobierno del Instituto. En vez de construir la profesionalización e independencia del sistema de planeación, tanto la Constitución como la Ley Reglamentaria fueron limitando los alcances y la autonomía técnica.

La redacción y aprobación de la Constitución Política de la Ciudad de México fue un acto político, desde la forma en que fueron electos y designados los constituyentes hasta la inclusión de un catálogo muy detallado de derechos englobados en el concepto de Derecho a la Ciudad. Hacer cumplir esa retahíla de derechos no será sencillo, pues estrictamente necesita una planeación profunda para, por ejemplo, garantizar “la disposición y distribución diaria, continua, equitativa, asequible y sustentable del agua, con las características de calidad establecidas en esta Constitución” (Artículo 16). La dotación de agua no es un acto de magia ni un acto inmediato de gobierno: exige planeación. Sin embargo, el IPDP no está concebido para ese tipo de planeación; es más, parecería limitado a poco más que el Ordenamiento Territorial y la generación de indicadores y estadísticas.

Ilustración: Kathia Recio

Uno de los temas no incluidos en la Constitución y en la LSPD es la planeación financiera. Si la Constitución incluye un centenar de derechos, buena parte de su cumplimiento pasa por el carácter basto de la Administración Pública Local. Con presupuestos limitados, las garantías tendrán un desempeño limitado. Si el IPDP participara de una planeación financiera de largo plazo, el presupuesto de la ciudad debería ser suficiente para desarrollar la infraestructura, mantener en niveles óptimos los servicios, y tener mejores elementos para combatir la pobreza y otras carencias sociales de nuestra ciudad.

En algunos municipios existen los llamados “Implanes”, esto es, los Institutos Municipales de Planeación, cuyo principal defecto es que proponen y proponen, pero son organismos con poco o nulo impacto en lo que sucede en sus ciudades. El riesgo que estamos enfrentando con el IPDP es exactamente el mismo.

La LSPD establece que los instrumentos de la planeación son los planes de gobierno (generales y sectoriales) y los programas de ordenamiento territorial en una escala general, de alcaldía o de colonia (llamados “parciales”). Estos instrumentos existen ya, de hecho, pero han sido camisas de fuerza que no han contribuido a un desarrollo armónico de la ciudad. Y a la vez han enfrentado normatividades paralelas (normas de ordenamiento), cuya aplicación individual puede tener algún sentido, pero que en conjunto se distancia de los conceptos ideales de planificación.

En la práctica, nuestros instrumentos de “planeación” son todo menos eso y no parece que vaya a cambiar con el IPDP.

A mí me gustaría encontrar en el Instituto de Planeación, análisis y simulaciones profundas del desarrollo, un trabajo articulado con las universidades. Por ejemplo, que no se construya ningún proyecto de transporte masivo sin haber pasado por un análisis no sólo de la demanda, sino de la actividad comercial, la disponibilidad de servicios, su potencial en términos de desarrollo urbano y la estrategia de fondeo para reducir su impacto en las finanzas públicas. Cada gran inversión de la ciudad debería ser potenciada con una mejor articulación local, teniendo en cuenta a la población de los barrios y colonias impactadas.

Nada de esto ocurrirá. Seguiremos haciendo, en el mejor de los casos, estudios de forma desarticulada para cada proyecto. Los gobernantes en turno seguirán improvisando obras de transporte masivo o de vialidad, sin articularlos a planes maestros o a una perspectiva de ciudad. O a veces lo harán, más por compromisos de campaña que como consecuencia de una visión de largo plazo fundada en estudios comparativos de los beneficios netos de la inversión pública.

En este sentido, creer que el solo pretencioso y redundante nombre de “prospectiva” hará la diferencia con el nuevo instituto es iluso. Si realmente queremos un órgano dedicado a la planeación de la ciudad, éste debería tener tanto los instrumentos para conformar esa planeación en todas las materias relacionadas con el desarrollo, como los mecanismos de gobernanza que aseguren una participación plural y una apropiación local.

Somos una ciudad llena de retos cotidianos en materia de agua, transporte, drenaje, mantenimiento, servicios. Los recursos nunca han alcanzado y, bajo crisis económica, menos aún. Cada acción pública implica el sacrificio hacia otras acciones que se cancelan. Además, hemos optado por decisiones que limitan la recaudación y expanden los subsidios. Mantener un bajo precio del metro o tarifas moderadas del agua conlleva impactos en el presupuesto total de la ciudad. Estamos predestinados a jalar el sarape: cubrir a unos para descobijar a otros.

Con este nivel de supuesta planeación, seguiremos sin vincular el desarrollo urbano con la movilidad. Y quedamos aún más lejos de hacerlo con el desarrollo económico, como ha venido ocurriendo en las ciudades asiáticas en las últimas décadas. Allá, el modelo “Rail plus Property” ha permitido expandir las redes de transporte de forma acelerada obteniendo financiamiento del desarrollo inmobiliario, e incluso generando utilidades a los organismos operadores.

El nombramiento de Pablo Benlliure podrá salir en unos días o semanas tras una negociación fácil o complicada. Incluso podrán reemplazar su nombre por otro. El problema no es el nombre. Tengo la mejor de las impresiones respecto a Benlliure como profesionista; no tengo la misma perspectiva de la arquitectura del Instituto: sólo estamos encareciendo lo que ya teníamos en la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, incluyendo la verticalidad en la toma de decisiones.

Al final, el instituto no hará planeación, no será democrático, ni mucho menos prospectivo. No veo mayor sentido a la ruta elegida, a no ser que corrijamos el camino: modificar el Artículo 15 de la Constitución de la Ciudad de México para ampliar los alcances de este instituto, incluirlo entre los organismos autónomos del Capítulo V, y reformular la Ley del Sistema de Planeación del Desarrollo para convertirlo en una herramienta para realmente planear el futuro de esta ciudad, de forma democrática y metódica.

Roberto Remes Tello de Meneses
Urbanólogo y peatón.