En artículos anteriores1 he hablado del determinismo como uno de los principales problemas de la planeación de la ciudad y de cómo se han generado instrumentos que permitan salir de la trampa que ha generado. Como parte de esta idea es necesario revisar otra de las trampas en la que se encuentra la planeación en la Ciudad de México: la transferencia de potencial de desarrollo.
Ilustración: Raquel Moreno
La planeación suele entenderse no como un mecanismo y un proceso para regular la acción de normas y reglas fijadas, sino como una función restrictiva y coercitiva a partir de la cual se pretende controlar el sistema urbano. Esto claramente es contrario a la naturaleza de los sistemas complejos, en los que se puede incidir y orientar su funcionamiento pero que prácticamente son imposibles de controlar. Y no hay mejor prueba de ello que la forma en que se han desarrollado las ciudades.
La actual normatividad urbana responde, entonces, a esa función restrictiva y, en buena medida, pretende hacerlo a partir del establecimiento de tres viejos fundamentos de la planeación urbana: la definición del uso del suelo (US) —las actividades permitidas o prohibidas—, el Coeficiente de Ocupación del Suelo (COS) —el porcentaje de la superficie de un predio en el cual es posible desarrollar las actividades determinadas por el US— y el Coeficiente de Utilización del Suelo (CUS) —los metros cuadrados de construcción permitidos para realizar dichas actividades—. Estos tres fundamentos configuran una trilogía de continuidad argumental con la que se pretende controlar lo que puede o no suceder en los predios de la ciudad, basado en un conjunto de objetivos que, en la gran mayoría de los casos, no están planteados o al menos no claramente definidos.
Una vez más, el modelo de planeación reconoce que esta trilogía resulta falible ante la diversidad y dinámica de la ciudad; para ello, se establecen un conjunto de mecanismos para modificar lo originalmente establecido y ajustarse al proyecto en turno. Entre estos mecanismos están las llamadas Normas Particulares de Ordenación, junto con las que el denostado Polígono de Actuación permite. Así, junto con la localización y otros factores, esta trilogía funciona como variables de la ecuación que define las plusvalías que pueden obtenerse en un determinado predio, definir en gran medida el valor del suelo y, en consecuencia, también el mercado al cual se destinarán los usos y metros cuadrados de construcción establecidos. Así se configura la segregación socioeconómica de la ciudad.
Los planes y programas de desarrollo urbano de la Ciudad de México se han planteado de tal forma que a la mayoría de los predios les falta CUS, mientras que a otros les sobra. Esto produce un bien escaso llamado potencial de construcción y que, bajo determinadas condiciones, puede ser transferido entre un emisor —al que le sobra— y un receptor —al que le falta— mediante una transacción monetaria. El mercado que se genera es prácticamente tan competitivo como el del suelo. Pero antes de evaluar si este mercado de potencial de construcción es necesario, perjudicial o benéfico para el desarrollo de la ciudad, es necesario analizar su origen como herramienta de planeación en la Ciudad de México.
En la década de los ochenta, el centro de la Ciudad comenzó a ser objeto de valorización como un conjunto urbano con cualidades propias, y no sólo como un cúmulo de edificios históricos. Lo material, lo inmaterial y lo simbólico se conjugaban para otorgarle los adjetivos de histórico y patrimonial y, en consecuencia, las condiciones para implementar una política urbana particular fundamentada en su rescate y regeneración. Para llevar a cabo esta política se requerían nuevas fuentes de financiamiento; fue en 1988, con Manuel Camacho Solís como Regente del Distrito Federal, que se implementó la idea de obtener recursos otorgándole un determinado potencial constructivo a inmuebles ya construidos que, por su condición patrimonial —es decir, que no se pudieran modificar—, les resultaría imposible de ejercer. Este potencial podría ser transferido a otros predios de la ciudad que, ante la dinámica del mercado inmobiliario, requerirían de mayor volumen de construcción al que la normatividad les había otorgado.
Así, se formalizó el mercado de potencial constructivo cuyo marco operativo se establece en la Ley de Desarrollo Urbano como el “Sistema de Transferencia de Potencialidad del Desarrollo Urbano”. Su estructura operativa estableció que los recursos generados por la Transferencia de Potencial (TDP) serían administrados por un fideicomiso maestro establecido para tal efecto. En sus inicios, el novedoso mecanismo resultaba atractivo para cumplir objetivos públicos y privados.
Sobre esta herramienta, el investigador Carlos Morales Schechinger dijo en 2004: “No parece haber una conciencia generalizada de las implicaciones conceptuales, económicas, financieras y éticas de la TDP, ni cómo se puede inscribir dentro de una práctica más amplia y trascendente de administración urbana; más bien se concibe como un instrumento pragmático útil para negociaciones específicas. No obstante, puede visualizarse como una semilla que dará sus frutos a futuro aun y cuando lentamente”.2 La clarividencia de Morales resultaría total aunque la semilla a la que se refería —la generación de un sistema de captación de plusvalías urbanas— sigue germinando, mientras que otras hierbas se desarrollaron en forma paralela.
La creación de un bien escaso mediante la trilogía normativa y el establecimiento de su intercambio mediante la TDP generó un importante antecedente en el sistema de planeación: implantó la idea de que el potencial constructivo se constituyera como una mercancía deslocalizable, es decir, transferible. El mecanismo, al menos hasta aquí, aparentaba ser adecuado a sus fines. Pero el mismo modelo de planeación terminó por desvirtuarlo y por desfigurar los objetivos que perseguía ante la paulatina incorporación de nuevas Normas Particulares de Ordenación que permitían incrementar el potencial constructivo en determinadas zonas de la ciudad sin que mediara ni la transferencia ni un sistema de captación de plusvalías. Con ello terminaron por hacer ineficiente la TDP; resultaría más económico para los interesados implementar estas normas que pagar la transferencia de potencial, eliminando no sólo la obtención de financiamiento para la rehabilitación del Centro Histórico, sino también su acotación inicial. Así se abrieron las posibilidades para que la TDP, como bien apunta Morales Schechinger, tuviera otro tipo de implicaciones.
Ante la cada vez mayor dificultad burocrática, política y social para modificar o actualizar los planes y programas de desarrollo urbano, así como la forma en que se determinan y asignan los potenciales de construcción, las opciones para implementar la TDP se fueron ampliando. El Centro Histórico dejó de ser la única zona emisora y se amplió a otras que requerían de nuevas fuentes de financiamiento, como otras Áreas de Conservación Patrimonial y las Áreas de Actuación en Suelo de Conservación. Las zonas receptoras serían aquellas definidas como de Potencial de Desarrollo, las de Integración Metropolitana y donde aplica la Norma de Ordenación General número 10 —esta última es la que permite un mayor número de niveles si los predios se localizan en determinadas vialidades—. Pero no sólo esto: la TDP comenzó una suerte de mutación y se ha implementado en otros instrumentos como los Sistemas de Actuación, Polígonos de Actuación o la fusión de predios; lo que no necesariamente implica que sean transferencias fuera del marco legal, pero sí a contrapelo de su objetivo original y como reacción ante el obtuso modelo de planeación de la ciudad.
Generar un mercado de potencial constructivo no representa en sí un problema; la cuestión reside en la forma en que distribuye, las externalidades que genera, a quién corresponden los beneficios y los objetivos que persigue. Tal y como está planteado, lo único que hace es tapar un hoyo abriendo otro, generando así una trampa que resulta difícil de reconocer. La salida está en reformular los planes y programas para establecer un potencial de construcción básico y generar una bolsa de potencial adicional al que todo interesado pueda acceder, pagando por cada metro cuadrado adicional. Con esos recursos se podrían financiar proyectos específicos de infraestructura, equipamientos y servicios, así como de regeneración urbana y ambiental. No es una idea nueva y en muchas ciudades ha demostrado su efectividad. Sin embargo, la ignorancia se mezcla con la política, y ésta con las resistencias de quienes siempre han cosechado el fruto de la plusvalía aun sabiendo que ni sembraron la semilla, ni regaron la planta… sólo pusieron el terreno.
Gustavo Gómez Peltier
Urbanista.
1 “La trampa del impacto urbano” y “La trampa del determinismo en la planeación”.
2 Morales Schechinger, Carlos (2004). Transferencia de potencialidad de desarrollo: El caso de la Ciudad de México. Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.