La falta de una visión urbana compartida en el modelo de planeación de la Ciudad de México, junto con la formulación de Planes y Programas de Desarrollo Urbano —que se adecuan y alinean de forma sistémica a las dinámicas de cambio de la ciudad—, ha provocado que la Ley de Desarrollo Urbano y su reglamento se convirtieran en el instrumento más plausible para tratar de orientar la gestión metropolitana. En la práctica, ha resultado más fácil modificar —e interpretar— esta ley y su reglamento que reformular o adecuar los instrumentos de planeación. En consecuencia, la ley hace admisible lo que urbanamente es necesario y normativamente no es posible. No es de extrañar, entonces, que en la ley y su reglamento —el más trastocado de ambos— se encuentren importantes contradicciones y una desvinculación cada vez mayor con los instrumentos de planeación.
Ilustración: Patricio Betteo
Como parte de una serie de entregas que he escrito en meses anteriores sobre las trampas del desarrollo urbano en la Ciudad de México,1 en esta ocasión mencionaré dos ejemplos paradigmáticos de lo anterior: las Áreas de Gestión Estratégica (AGE) y los Sistemas de Actuación (SA). Las primeras fueron planteadas en la ley como uno de los cuatro instrumentos de planeación del territorio. Su objetivo se basaba en integrar de manera programática la participación del sector público y la gestión2 de un territorio determinado con condiciones particulares de desarrollo o regeneración —algo que no puede formularse del todo por su naturaleza básicamente indicativa.
Por su parte, los SA no se establecieron como un instrumento de planeación, sino como un marco jurídico a partir del cual se facilitara la concertación entre sectores para el desarrollo de proyectos específicos no necesariamente previstos dentro del marco de los instrumentos de planeación. De hecho, buscaban “articular la acción de los sectores públicos, social y privado, para la realización de proyectos y obras específicas, que generen beneficios directos al entorno urbano”(Artículo 114 y 117, del Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano). Existen tres modelos de Sistemas de Actuación: el privado, el social y el de cooperación.
Los dos primeros proyectos realizados mediante un Sistema de Actuación por Cooperación (SAC) fueron un tramo de la Supervía Poniente en Santa Fe y el centro de espectáculos Arena Ciudad de México: ambos con objetivos primordialmente de interés privado, y ambos durante la administración de Marcelo Ebrard. Nuevamente la idea parecía, al menos en principio, adecuada. En la siguiente administración de la Ciudad, se plantearon diversos programas de regeneración y recualificación urbana para los que, por sus condiciones, el instrumento idóneo eran las AGE.
Fue así que quienes tuvimos la oportunidad de colaborar en ello realizamos los primeros cinco proyectos de AGE para distintas zonas de la Ciudad. Cada una tenía condiciones y retos distintos, pero todas requerían modificar la normatividad establecida para adecuarlas a las condiciones territoriales y sociales, plantear objetivos de desarrollo concretos y contar con las herramientas financieras precisas junto con una estructura de participación coordinada de los sectores público, privado y social. Sin embargo, la Jefatura de Gobierno determinó que no lograría la concurrencia del sector público (secretarías, dependencias públicas y alcaldías), la de la entonces Asamblea Legislativa del Distrito Federal ni mucho menos la del sector social. Esto puso en evidencia la debilidad institucional de la administración y la alta complejidad política que implica la aprobación de un nuevo instrumento de planeación.
Para intentar suplir esta debilidad y complejidad, se optó por implementar las AGE mediante SAC, lo que claramente limitaría los alcances y objetivos originalmente planteados. Sin embargo, se buscó alcanzar la mayor cantidad de Sistemas con la normatividad y herramientas legales existentes. Fue así que los SAC se convirtieron en una supuesta alternativa para regenerar u ordenar zonas de la ciudad cuyos Planes y Programas generaron un desastre, como en la zona de Granadas —que no lograron proyectar adecuadamente las dinámicas de transformación o cambio—, la zona de Reforma-Alameda, o que condenaron al abandono y degradación como en Tacubaya y San Pablo.
Para ello se buscó estirar la liga y mezclar las distintas herramientas existentes (Polígonos de Actuación, Transferencia de Potencialidad y las múltiples Normas Particulares) que integran los entresijos de la Ley de Desarrollo Urbano. También se apostó a la concurrencia del sector privado como fuente de financiamiento mediante proyectos integrales de evaluación de Impacto Urbano que permitieran ejecutar obras de infraestructura con base en una cartera de proyectos que posibilitaran, al menos en parte, mejorar las condiciones urbanas.
La trampa del SAC consistió en tratar de construir proyectos de regeneración urbana sin contar con todas las piezas necesarias: el AGE como instrumento de planeación, la concurrencia programática de la administración pública, un modelo de captación de plusvalías, el incremento de ingresos por predial, las reformas a la Ley de Ingresos y Presupuesto de Egresos y un modelo de gobernanza efectivo. Se intentó hacerlo, en cambio, tratando de ajustar la Ley de Desarrollo Urbano y su reglamento a estos fines.
En consecuencia, los resultados no sólo fueron parciales y en algunos casos inexistentes. También se generaron algunos resultados no deseados que terminaron por denostar, por un lado y en lo particular, a los Sistemas de Actuación que se volvieron un nuevo problema y no una solución y, por otro lado y en lo general, a cualquier instrumento de planeación cuyo objetivo no sea limitar la edificación de cualquier proyecto, ya sea público, privado o social. Esto explica, en parte, la defensa a ultranza de los actuales Planes y Programas de Desarrollo y el rechazo a todo aquello que pretenda modificarlos, al tiempo que se exige ordenar el desarrollo urbano. En consecuencia, el deseo de solución acaba siendo un problema, lo que genera que salir de la trampa del modelo de planeación y su ley sea cada vez más complejo.
Probablemente uno de los principales retos —no sólo para reformar el modelo de planeación de la ciudad, sino para la construcción de una idea compartida o al menos consensuada sobre el futuro de la ciudad— sea superar los obstáculos a la concurrencia de los sectores para los que el desarrollo urbano3 no es más que una herramienta para proteger una serie de bienes económicos e intereses políticos particulares o de grupo en constante disputa.
Es necesaria una reforma que sea capaz de trascender la dificultad y la gravedad de un momento presente que nos hace suponer que hay que atacar los problemas que tenemos enfrente y sus manifestaciones. Pero debemos darnos cuenta de que existen problemas relacionados con una concepción alternativa de las reglas bajo las que se opera. Para arreglarlos, es necesario revisar no sólo el modelo de planeación de la Ciudad de México, sino también la Ley de Desarrollo Urbano y su reglamento, pues se han convertido en un factor distorsionante y, por tanto, en la principal trampa del desarrollo urbano.
Gustavo Gómez Peltier
Urbanista
1 “La trampa del impacto urbano” , “La trampa del determinismo en la planeación” y “La trampa de la transferencia de potencial de construcción”.
2 Entendida en su condición más básica como el conjunto de operaciones y actores para lograr un objetivo.
3 Entendido como la distribución equitativa de los bienes y beneficios de la ciudad.