En algún momento del intricado proceso de planeación de las ciudades mexicanas se determinó que la ocupación del territorio debería dividirse en dos: lo urbano y lo no urbano. Esta dicotomía es fácil de plantear, pero prácticamente imposible de ejecutar. El concepto de Área No Urbanizable como algo enteramente opuesto a lo urbano tuvo en su origen la idea de la procuración de zonas agrícolas, condiciones naturales particulares o suelos que, por sus características fisiográficas o topográficas, no resultaban aptos para el desarrollo urbano. En la actualidad lo no urbano tiene una connotación mayoritariamente ambiental, por lo que se define como Suelo de Conservación pero se mantiene como la antítesis de lo urbano. Es así como, en la errónea visión determinista y normativa de la planeación, lo urbano es objeto de desarrollo y lo no urbano es objeto de conservación, planteando una dicotomía adicional aún más compleja de implementar.
En el caso de la Ciudad de México, el origen de esta división se planteó “para frenar y limitar el crecimiento de la mancha urbana hacia el sur de la Ciudad de México por lo que se estableció, el 17 de diciembre de 1970, una ‘zona de veda’ que abarcaba alrededor de la mitad del territorio del D.F. Las razones esgrimidas para crear esta zona de veda fueron fundamentalmente ecológicas, aunque también se alegaron motivos administrativos”.1 Es pertinente recordar que, durante aquella década y la subsecuente, la migración del campo a la ciudad fue la más alta de su historia reciente y estuvo acompañada de extensivos procesos de urbanización informal. La “zona de veda” buscaba contenerlos al tiempo que en el tema ambiental y en la idea de la sustentabilidad urbana fue dominando la agenda de lo no urbano. En el caso particular de la Ciudad de México, esta dicotomía ha sido especialmente difícil de sostener tanto por la diversidad y características del suelo de conservación como por las dinámicas económicas y sociodemográficas de lo urbano, dejando claro, una vez más, que la complejidad del sistema territorial de la ciudad termina por sobreponerse a las determinaciones normativas del modelo de planeación.
En la actualidad el suelo de conservación —o al menos lo así decretado en el Programa General de Desarrollo Urbano— representa poco más de la mitad del territorio de la Ciudad de México con 87 297 hectáreas (ha) —59 % de su superficie total—, y se compone mayoritariamente por usos forestales (52.8 %) y uso no forestal (46.4 %). De este último, la superficie destinada al uso agrícola representa el 20.31 %, mientras que la ocupada por asentamientos humanos representa el 12.1 %, donde habitan alrededor de 2.2 millones de personas y de las cuales 700 000 constituyen asentamientos rurales. El restante millón y medio de sus habitantes se pueden considerar como meramente urbanos, dejando de manifiesto la contradicción entre lo establecido normativamente y la realidad de la ciudad.
El propio programa define al suelo de conservación como “un aporte a la biodiversidad de flora y fauna indispensable para la sustentabilidad, además de brindar los servicios ambientales para la Ciudad de México”. Pero no sólo justifica y define su función, sino que también plantea que está en continuo y grave riesgo al afirmar que “de continuar la pérdida del suelo de conservación, es factible que se ponga en riesgo la sustentabilidad de la ciudad, pues pudiera disminuir la producción de recursos y servicios ecosistémicos, se podría afectar aún más la capacidad de recarga del acuífero y aumentaría la contaminación ambiental y los efectos del cambio climático”.
En efecto, el suelo de conservación ha perdido superficie de manera constante: “Entre los años 2001 y 2008, se reportó una transformación de 912 ha, es decir, una tasa de cambio de uso de suelo de aproximadamente 130 ha/año. Y, más recientemente, el Sistema de Monitoreo del Suelo de Conservación del Distrito Federal reportó que, de 2006 a 2014, la cobertura arbórea disminuyó de forma casi lineal, pasando de 37 800 a 36 100 ha; es decir, una tasa de deforestación promedio de 210 ha/año. Adicionalmente el gobierno local advierte que la recarga del acuífero presenta una disminución promedio anual de 2500 m3 por cada hectárea urbanizada, así que, si se considera que en el lapso de 2006 a 2014 se registró una pérdida neta de 1679 ha de cobertura forestal, significa que cada año se dejaron de captar alrededor de 4.2 millones de m3”.2
En el estudio antes citado, el mismo autor no sólo hace el análisis de la superficie que ha perdido sus funciones ambientales dentro del suelo de conservación sino que, de manera por demás atinada, realiza una valorización económica de este suelo: “Así pues, adicionando los valores estimados por los servicios de almacenamiento y captura de carbono y los hidrológicos antes estimados, el valor aproximado de cada hectárea del Suelo de Conservación de la Ciudad de México iría desde 21 975 (2.20/m2) hasta 103 500 (10.35/m2) pesos por año, el cual además podría ser mucho más elevado si se realizara una cuantificación más exhaustiva de otros servicios, como de regulación, soporte y culturales, que en este ejercicio no fueron contemplados”.3
Ilustración: Víctor Solís
El otro precio
Las razones por las que se pierde suelo de conservación son diversas: por un lado, su mal manejo, la deforestación por la extracción de productos maderables y forestales, la pérdida de la actividad agrícola derivada del cambio generacional, la baja productividad o la falta de inserción efectiva en el mercado de alimentos; pero, principalmente, porque los procesos de urbanización y cambio del régimen de propiedad resultan mucho más rentables para sus poseedores en términos económicos y para determinadas agrupaciones sociales en términos políticos. El precio promedio —ponderado— por metro cuadrado del suelo en las alcaldías con mayor superficie de suelo de conservación es de 6398 pesos en Xochimilco, 5509 en Tláhuac, 5381 en Tlalpan y 997 en Milpa Alta. Comparados con los de la alcaldía Cuauhtémoc, con 51 633 por metro cuadrado,4 estos precios son relativamente bajos, pero sin duda resultan mucho más altos que los del suelo de conservación.
El proceso de urbanización del suelo de conservación no es un fin en sí mismo, sino una consecuencia de las fallas del modelo de planeación establecido en el suelo urbano; si se logrará dar cabida a las viviendas que demanda el número de hogares que se forman en el propio suelo urbano, la presión por urbanizar el suelo de conservación y su rentabilidad derivada sería prácticamente inexistente, y su crecimiento respondería únicamente al incremento en el número de hogares de su propia población. Sin embargo, esto no ha sido posible al menos durante las últimas tres décadas y, de mantenerse la misma política territorial, dista mucho de poder lograrse en las próximas tres.
En la Ciudad de México se generan alrededor de 50 000 nuevos hogares del segmento social y popular cada año. Cada hogar no necesariamente implica una vivienda, aunque esto sería lo deseable. Algunos emigran hacia municipios de la zona metropolitana, tanto en forma voluntaria como involuntaria —entre quienes no encontraron una vivienda acorde a su capacidad de pago tanto en renta como en venta—. En los últimos veinte años se generaron 171 140 nuevos hogares demandantes de este segmento de vivienda, de los cuales 169 398 son “hogares pobres, hacinados, rentaron o se fueron a suelo de conservación”.5 Sin contar con datos más precisos sobre el número de hogares generados y viviendas producidas anualmente en suelo de conservación, lo que queda de manifiesto es que, ante la cada vez mayor incapacidad de generar vivienda social y popular dentro del suelo urbano —la oferta de vivienda social en la ciudad llegó a ser de 23 887 viviendas en 2005 y pasó a 3331 en 2018 y 4298 en 2020—, la demanda de vivienda social y popular encuentra una salida franca en el suelo de conservación, tanto por su bajo valor en relación al suelo urbano como por su disponibilidad práctica derivada de la permisibilidad e incapacidad de generar alternativas por parte de las administraciones locales y centrales de la ciudad.
A lo anterior es necesario agregar que este proceso de urbanización se hace de la manera más ineficiente posible al generar áreas urbanas dispersas, sin traza e infraestructura adecuada y de muy baja densidad habitacional y poblacional; por lo que la pérdida de suelo de conservación y sus funciones ambientales es mucho mayor con relación al número de población que ahí se asienta. Es así como la mencionada dicotomía del suelo urbano y el de conservación se ha convertido en una trampa más del determinismo en la planeación y ordenamiento territorial de la Ciudad de México: la división entre uno y otro ha perdido sentido práctico ante la incapacidad de establecer políticas efectivas tanto para el adecuado desarrollo de lo urbano como para la conservación de las funciones ambientales de lo no urbano.
Ante esta realidad bien cabe preguntar si es posible destinar una porción del suelo de conservación para que pueda dar cabida a un porcentaje de la demanda de vivienda social y popular sin que éste pierda sus funciones ambientales. Para encontrar una respuesta que permita eliminar la dicotomía entre ambos usos, primero hay que aceptar que los procesos de urbanización del suelo de conservación han sido y serán una constante mientras que en el otro suelo no se produzcan las viviendas necesarias para absorber un alto porcentaje de la formación de hogares. Segundo, hay que reconocer que el suelo de conservación presenta en su diversidad áreas con mayores o menores funciones ambientales —particularmente el suelo de uso agrícola y de pastizales ahora ociosos o de muy baja productividad, mismos que suelen ser los más susceptibles de ser urbanizados—. Y, tercero, hay que hacer un importante ejercicio de creatividad transdisciplinar que permita idear nuevos modelos de ocupación territorial y desarrollo de vivienda social de densidad media y alta, cuyo acceso sea tanto en renta como en venta en polígonos específicos para tal efecto.
De plantearnos una respuesta positiva, el suelo de conservación destinado para tal efecto podría ser adquirido por el Gobierno de la Ciudad en acuerdo con los actuales propietarios —ya sean privados, comunales o ejidales— y establecer su valor en función del valor del producto final para controlar procesos de especulación. Los predios adquiridos serían objeto de un reagrupamiento parcelario que permitiría distribuir costos y beneficios entre sus propietarios y desarrollar una traza urbana eficiente. La edificación estaría a cargo tanto del sector público mediante el Instituto de Vivienda (Invi) y Servicios Metropolitanos (Servimet) como de desarrolladores privados estableciendo una rentabilidad razonable y generando un modelo de competencia regulado. La introducción de infraestructura, servicios y equipamientos se realizaría bajo un acuerdo entre desarrolladores y el sector público; un porcentaje de la inversión se destinaría a la conservación y manejo de los entornos ambientales y a la estructuración de transporte público que los doten de accesibilidad. Adicionalmente, los ingresos por impuesto predial de estas viviendas se destinarían en un 30 % al mantenimiento y, el restante, al manejo del suelo de conservación de sus entornos inmediatos.
Ahora es necesario preguntarse cuánto suelo de conservación es necesario para albergar la demanda de vivienda del segmento. Para ello tomaré como ejemplo un modelo de producción de vivienda paradigmático de la ciudad: el Centro Urbano Presidente Alemán, en el que se edificaron 1080 viviendas en un predio de 40 000 m2 con un Coeficiente de Ocupación del Suelo de tan sólo 20 %. Así, para generar 50 000 viviendas, se requeriría de 50 predios de 40 000 m2 equivalentes a 200 ha (la pérdida actual es de alrededor de 130 ha/año), lo que equivale al 0.2 % del total del suelo de conservación, al 0.5 % del suelo de conservación no forestal y al 1.1 % del suelo de conservación de uso agrícola. Suponiendo que el 50 % de la formación de hogares del segmento se pueda satisfacer en suelo urbano y el otro 50 % en suelo de conservación por un periodo de 20 años, la superficie de suelo de conservación a ocupar sería de 2000 ha, lo que equivaldría al 11.3 % del suelo de conservación de uso agrícola. Si se mantuviera el mismo Coeficiente de Ocupación del Suelo de 20 %, el restante 80 % (1 600 000 m2) sería de área verde permeable.
Implementar una propuesta como ésta no resultaría fácil. Sería necesario revisar y transformar el modelo de planeación, la forma en la que conceptualizamos el territorio y sus funciones, la manera en la que se hace ciudad y se entiende la sustentabilidad de la misma, desarrollar nuevos modelos de gestión y gobernanza urbana y ambiental, replantear la participación del Estado en la producción y administración de la vivienda social, ajustar los modelos de rentabilidad en su producción y reconocer que el problema de la vivienda reside en el marco de producción en el que se ve inscrita, en la que el suelo y su producción son fundamentales. Si por cuestiones ideológicas —y, hasta cierto punto, romantizadas— no estuviéramos de acuerdo en utilizar pequeñas porciones del suelo de conservación para producir vivienda social, habría que integrar el mecanismo propuesto al suelo urbano. Para ello es necesario transformar el modelo de planeación que determina la utilización de ambos suelos y que, una vez más, ha demostrado ser contrario a la realidad y a las necesidades de la ciudad.
Gustavo Gómez Peltier
Urbanista
1 Sánchez, C., y Díaz-Polanco, H. “Pueblos, comunidades y ejidos en la dinámica ambiental de la Ciudad de México”. Cuicuilco vol. 18, núm. 52, México, sep./dic. 2011
2 Mata-Guel, E. O. “El Costo Social y Ambiental de la Expansión Urbana sobre el Suelo de Conservación de la Ciudad de México en la Forma de Asentamientos Humanos Irregulares”, Tesina de Especialidad, Facultad de Economía, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2018.
3 Ibid.
4 Benlliure, P. “Desigualdad, segregación y mercado inmobiliario 2000-2020 y proyecciones al 2040”, Conferencia, SECTEI-CDMX, 27 de abril del 2021.
5 Ibid.