“El teorema fundamental: nuevos sistemas significan nuevos problemas”.

(John Gall –The Systems Bible, 2002)

Con la aprobación de la Constitución de la Ciudad de México (CDMX) es conveniente analizar los cambios que alteran la planeación del territorio; es decir, del suelo, su mayor activo. Esto se puede hacer en función de los problemas preexistentes de la ciudad y de los retos a futuro que enfrentara la nueva disposición. De esta manera se puede contar con una evaluación general de lo aprobado.

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En principio, las problemáticas de la Ciudad de México (y la zona metropolitana) son bastante conocidas y las podemos resumir a grandes rasgos en seis puntos:

  1. Crecimiento urbano expansivo y desordenado, a veces anárquico –insustentable, ineficiente, con efectos negativos económicos, etcétera.
  2. Planeación no integral. Por ejemplo, no se suele incluir la movilidad urbana o la política de vivienda como parte de la planificación territorial. Se desarrolla sin transporte público y genera serios problemas posteriores (como en Santa Fe o Granadas).
  3. Instrumentos de planeación desactualizados y superposición de funciones. Esto tanto evita una planeación integral, impulsa obras alejadas de la planeación urbana (como los segundos pisos, la supervía o el deprimido Mixcoac), como crea huecos para la corrupción.
  4. Falta de mecanismos adecuados de participación democrática en la planeación de la ciudad. Lo cual tanto ha detenido anteriores planes y proyectos, como impide que la ciudadanía se pueda involucrar activamente en proyectos que le interesan.
  5. La planeación metropolitana es prácticamente inexistente. Hay una gran descoordinación de entra la Ciudad de México, el Estado de México y gobierno Federal en prácticamente todos los temas de urbanos: contaminación, agua, residuos, seguridad, desarrollo urbano, movilidad, entre otros.
  6. Hay una gran carencia en cuanto a transparencia, monitoreo, rendición de cuentas de la planeación territorial de la ciudad. 

Ahora bien, la Constitución de la Ciudad de México incluye cuatro novedades en términos de planeación urbana (en su Título Tercero, Capitulo Único: Desarrollo y Planeación Democrática). Primero, incluye nuevos principios de planeación que la hacen más integral. Segundo, se crea un Instituto de Planeación Democrática y de Prospectiva (IPDP). Tercero, obliga a la creación de un Consejo de Desarrollo Metropolitano (aunque la nueva Ley General de Asentamientos Humanos y Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano igualmente lo demanda). Cuarto, la creación de alcaldías, en lugar de delegaciones.

Estos cambios institucionales sin duda generan diferentes aciertos, que ayudan a resolver las problemáticas mencionadas en un inicio, pero al mismo tiempo generan riesgos que pueden impedir la resolución de problemas, así como afectar a la misma construcción democrática de la ciudad. Como aciertos es posible identificar una visión integral y acertada de la planeación que incluye: medio ambiente, agua, regulación del suelo, desarrollo rural, vivienda, tecnología, espacio público, movilidad y resiliencia/prevención de riesgos. También la creación de una institución avocada a la planeación urbana y territorial de forma autónoma. Una que evaluará y actualizar de forma de forma periódica los planes, que contará con sistemas de monitoreo y un área enfocada en la participación ciudadana.

No obstante estos avances, los cambios no resuelve el problema de planeación del fenómeno urbano. Recordemos sólo atiende a una parte del territorio y de la población que constituye la Zona Metropolitana de México (ZMVM), la verdadera ciudad de los más de 20 millones de habitantes. Incluso sin una planeación integral de la ZMVM los objetivos podrían contraponerse y generar efectos indeseados. Por citar una situación hipotética probable: la Ciudad de México podría impulsar una política agresiva de densificación y mejora del espacio público, descoordinada del Estado de México, con lo que se dé a la vez un fenómeno de incremento de precios del suelo urbano, gentrificación y expansión urbana en los municipios del Estado de México de la ZMVM.

Del mismo modo, no pareciera que el Instituto de Planeación Democrática y de Prospectiva tenga relevancia institucional en la planeación de la movilidad y de la política de vivienda. Elementos indispensables para el desarrollo de la ciudad. Algo sucede de forma similar con las políticas medio ambientales y rurales. Hay que recordar que el suelo de conservación ocupa el 59% del territorio de la Ciudad de México.

Asimismo, la Constitución no hace nada por cimentar una solución al problema que es hoy el transporte público concesionado (i.e microbuses) basado en concesiones individuales que crean hombres-camión. Justo la elaboración y aprobación de la Constitución era el momento perfecto para cambiar el modelo hacia uno que permita generar un sistema de transporte público integrado y de calidad para la ciudad. Sin embargo, se deja intocado el modelo al garantizar que se puedan renovar las concesiones en los términos en que fueron otorgadas (Art. 16, H.4), es decir, garantizando un modelo dañino para la ciudad.

Mientras, por el lado del desarrollo urbano, el proceso de discusión y aprobación de la Constitución parece haber debilitado los mecanismos de captura de valor (o de plusvalías). Estos quedaron reducidos a mecanismos de compensación que se aplicarían sólo en la “zona de influencia o afectación” de un desarrollo (Art. 16, 7-d). Algo que no en todos los casos es deseable y que incluso puede generar más desigualdad al concentrar la inversión en sólo en ciertos puntos de la ciudad.

No sólo no resuelve los anteriores problemas, genera nuevas complicaciones. El transitorio décimo quinto de la Constitución estipula que se tiene que crear una nueva ley de planeación para el año 2019, que el Instituto de Planeación Democrática y de Prospectiva se instale el mismo año y que exista un nuevo Programa General de Desarrollo Urbano (PGDU) que entraría en vigor a partir de 2021, junto con el resto de los planes parciales, con una duración de 15 años. El problema radica en que estos momentos se está discutiendo la actualización del PGDU (con una vigencia de 20 años) en un periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea Legislativa. Esta situación podría generar que en un periodo corto de tiempo se tenga que evaluar nuevamente todos los programas de desarrollo urbano y reformularlos. Entonces, si se aprueba un nuevo PGDU su duración sería efímera y sus objetivos a cumplir, imposibles de lograr y de evaluar (por el mismo tiempo escaso de funcionamiento).

En este sentido, tal vez lo mejor es que el PGDU a aprobar tendría que plantearse como uno de transición al nuevo régimen de planeación, evitando cambios de uso de suelo agresivos o sin incluir los polígonos de los Sistemas de Cooperación de Actuación dado el mal uso que se hace de ellos. De lo contrario, podría no aprobarse por la fuerte oposición a estos temas. Algo que sucedió en el pasado al detenerse la aprobación del PGDU en 2012 y llevaría a esperar otros cuatro años para tener un nuevo PGDU que no se ha actualizado desde 2003 –que, valga mencionar, ya no corresponde a la realidad de la ciudad.

Por igual se debería de comenzar ya a realizar una evaluación profunda de todos los planes existentes. De otra forma, pensar que en menos de dos años (a partir de 2019) se pueden evaluar y posteriormente distintos planes para las necesidades de la ciudad es simplemente iluso. Quizá por eso, se incluye la cláusula en la Constitución de que una vez presentado el PGDU (que podría ser el mismo que se discute hoy) se tiene seis meses máximo para resolver, de lo contrario se aprueba. Aunque queda la pregunta ¿a caso no se puede rechazar si está mal elaborado?

A lo anterior hay que agregar una serie de retos y riesgos que no son menores. Por un lado, la creación del Consejo de Desarrollo Metropolitano puede genera, o bien, un órgano supragubernamental y antidemocrático en donde se impongan decisiones a todos los habitantes de la Ciudad de México y de la ZMVM sin un contrapeso democrático real; o puede ser un órgano intrascendente en la planeación de la ciudad –como han sido los consejos metropolitanos hasta ahora. El cómo se estructure y sus atribuciones serán esenciales para que ninguno de estos escenarios se presente.

Por otro lado, la estructura del Instituto de Planeación Democrática y de Prospectiva es complicada: un Director General, Junta de Gobierno, Directorio Técnico y Consejo Ciudadano-multisectorial. El riesgo que se corre es de falta de representatividad local ante la subrepresentación de las alcaldías en la Junta de Gobierno (tres miembros del cabildo).  De igual forma, el riego de simulación democrática existe, ya que el Consejo Ciudadano no es sinónimo de toma de decisiones democráticas. Este se compondrá por miembros seleccionados por ser “personalidades con fama pública de probidad y solvencia profesional en las materias de relevancia para la sustentabilidad” (sea lo que sea que eso signifique). En otras palabras, no necesariamente representaran los intereses de la sociedad. Si bien se incluye la necesidad de participación ciudadana en la planeación, para que puedan ser efectivos se requiere modificar la ley de participación ciudadana, pues los procesos definidos por la misma hoy son asamblearios y los de participación directa son difíciles de alcanzar (dependiendo de la escala).

Otro riesgo tiene que ver con la modificación de las leyes secundarias y el diseño del entramado institucional, es decir, las atribuciones y responsabilidades de diferentes órganos de gobierno encargados de la planeación de la ciudad: SEDUVI, AEP, PROCDMX, SEDEMA, PAOT, Alcaldías, etcétera. Esto conduce a preguntas de ¿Quién ejecuta la planeación? ¿Qué partes ejecuta? ¿Quién vigila que se cumpla? ¿Qué se vigila la ejecución? Entre otras tantas. Un diseño inadecuado puede fragmentar la planeación, generar instituciones opacas, anti-democráticas, entre otras dificultades, que ni resuelvan los problemas actuales y que los potencien.

En suma, la nueva Constitución de la Ciudad de México tiene claro oscuros. Tiene cambios que permitirán atacar algunas de las problemáticas de la ciudad (y la ZMVM), a la vez que no contribuye a resolver ciertas problemáticas y deja muchas situaciones sin resolver. En especial en términos de una estructura institucional funcional para el desarrollo urbano, procesos de democracia participativa funcionales y cómo abordar el fenómeno urbano en términos metropolitanos. Aún hay mucho por trabajar.

Salvador Medina es economista con maestría en urbanismo. Actualmente trabaja en proyectos de movilidad y desarrollo urbano desde la sociedad civil.