“Causalidad y operación son dos conceptos que deben mantenerse separados si se quiere llegar a especificar con exactitud las operaciones que constituyen un sistema”.
—Juan Vázquez Aldana, Bien común y poder político, 2010
En una entrega anterior mencioné que la planeación de la Ciudad de México ha caído en la trampa del determinismo. La propia Ley de Desarrollo Urbano y su reglamento lo han dejado así plasmado en diversos artículos. Estos ordenan que las dependencias de la administración pública operen los planes y programas de desarrollo urbano, y los propietarios del suelo ejecuten sus acciones, determinado así el desarrollo de la ciudad.
Un buen ejemplo de ello se encuentra en el artículo 93 de esta Ley, así como en el artículo 85 de su reglamento. En estos se establece que el Dictamen de Impacto Urbano o Impacto Urbano Ambiental “tiene por objeto evaluar y dictaminar las posibles influencias o alteraciones causadas al entorno urbano o urbano ambiental por algún proyecto público o privado en el área donde se pretenda realizar, con el fin de establecer las medidas adecuadas para la prevención, integración y/o compensación, considerando que la programación de la ejecución sea correspondiente con el avance de obra”. En principio, esta idea de evaluar y compensar las externalidades negativas de una construcción en un entorno urbano específico pareciera tener sentido, pero se va perdiendo conforme vamos ahondando en su reglamentación y su posterior implementación.
La primera pérdida de sentido está en la forma en que se establecen los casos que requieren de un Estudio y Dictamen de Impacto Urbano. Ahí se señala que son aquellos proyectos, tanto públicos como privados que, independientemente del uso, sean mayores a 5000 m2 de construcción y de 10 000 m2 para uso de vivienda. Esta determinación establece una relación espuria entre los metros cuadrados de construcción y el uso o destino del inmueble, pues se plantea que el impacto se derivará por la construcción misma y no por el tipo de actividades y su intensidad de uso. Esto acepta tácitamente, por ejemplo, que un proyecto de 4 800 m2 o uno de 9 800 m2 de construcción no supondría un impacto, lo que claramente no se sostiene desde ningún punto de vista.
Ilustración: Víctor Solís
La segunda pérdida de sentido radica en quién es el responsable de realizar los Estudios de Impacto Urbano. Todo indica que en principio se aceptó que la administración de la ciudad no tendría la capacidad de hacerlo y se optó porque los estudios fueran realizados únicamente por los Peritos en Desarrollo Urbano (PDU), quienes son, en teoría, “auxiliares de la administración pública.” El gobierno de la ciudad sólo sería responsable de evaluar el estudio y emitir el dictamen correspondiente. Sin embargo, esta lógica operativa presenta dos problemas. El primero, y que resulta fundamental, es que el reglamento no establece una metodología específica, clara y transparente a partir de la cual el PDU debe realizar el Estudio de Impacto Urbano. El reglamento sólo enumera un conjunto —“estudios, documentos y reportes”— a partir del cual el PDU debe elaborar una “propuesta de medida de integración” y no establece criterios a partir de los cuales un proyecto “integra y/o compensa” su impacto. El segundo problema es que el PDU es contratado y pagado por el desarrollador inmobiliario, por lo que el conflicto de intereses resulta evidente ya que las medidas de integración corren a costo y cuenta del desarrollador.
Al no existir una metodología de elaboración, la tercera pérdida de sentido reside en que tampoco hay una para la evaluación. La dictaminación queda a la discreción y análisis de los funcionarios en turno; y no sólo de la Seduvi, sino de cinco dependencias de la administración, ya que esta última debe solicitar la opinión del Sistema de Aguas de la Ciudad de México (Sacmex), la Secretaría de Movilidad (Semovi), la Secretaría de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil y de la Alcaldía correspondiente. Estas dependencias son corresponsables de evaluar el estudio de impacto y establecer medidas de mitigación e integración, en función de su responsabilidad administrativa sobre la ciudad. Esto podría sonar bien; sin embargo, la integralidad de las opiniones no sólo suele perderse sino que, al no existir una metodología y un sistema de evaluación claros, se dispersa.
En la práctica, las medidas planteadas no son otra cosa que un conjunto de acciones que buscan solventar déficit de infraestructura, proyectos de gobierno sin presupuesto, ocurrencias fortuitas, demandas vecinales o promesas de campaña y, en pocos casos, la implementación de proyectos que compensen el impacto urbano del desarrollo en cuestión. Y es que para la administración de la ciudad, las medidas de integración suelen entenderse simplemente como un recurso económico que se extrae del inversionista privado para tratar de cubrir lo que el presupuesto público ha dejado de lado.
Ahora, si la idea de las medidas de integración se planteara como una herramienta que captara recursos privados para financiar infraestructura y servicios públicos, se trataría entonces de una visión incipiente, torpe e insuficiente sobre lo que debe ser una política para la captación y distribución equitativa de plusvalías urbanas ligadas al desarrollo inmobiliario. Este es un tema sobre el que vale la pena extenderse y que abordaré más adelante en otro artículo.
La idea del Estudio y Dictamen de Impacto Urbano se ha desvirtuado de tal forma que puede verse como una cadena de eventos desafortunados: arroja resultados que no satisfacen a la ciudad, ni a la ciudadanía; produce embrollos burocráticos innecesarios que desgastan a la administración pública, y genera que los desarrolladores inmobiliarios busquen la forma de darle la vuelta en cualquier forma. En la práctica, sus resultados se pueden calificar como aleatorios y, en consecuencia, es una herramienta fallida. Una prueba de ello está en el hecho de que la Seduvi, las alcaldías y el resto de las dependencias involucradas, no tengan un registro claro y transparente de dónde y qué medidas se han dictaminado, cuál ha sido su equivalente en términos monetarios, qué proyectos se han ejecutado y mucho menos, claro está, en qué medida se ha compensado el impacto urbano de los proyectos.
Este mecanismo planteado para regular lo no previsto en la planeación se ha convertido, como otros tantos, en una falla del modelo normativo; un error del sistema de planeación y, por tanto, es fuente de conflicto urbano. Esto es consecuencia de que la manera en la que actualmente se entiende y opera el Impacto Urbano tiene un problema de origen: la forma en la que se han planteado los planes y programas de desarrollo urbano. Si en ellos se establece un uso y un potencial de construcción específico, las externalidades derivadas de su aprovechamiento debe evaluarse ex ante a la norma y de manera conjunta al desarrollo de infraestructura que le da soporte en dos sentidos: el de la infraestructura instalada y, particularmente, el de la factibilidad de proveerla con recursos públicos y/o privados.
Sin embargo, esta visión no sólo no se ha implementado. Ni siquiera se ha planteado como un requisito básico para la elaboración de los planes y programas de desarrollo urbano, aun en los más recientes. Esto será una tarea irrenunciable para el Instituto de Planeación Democrática y Prospectiva de la Ciudad de México en su responsabilidad de replantear la forma en que se realiza la planificación urbana. Para ello solo habría que plantear un principio básico: evaluar qué sucedería si el plan se ejecuta conforme a lo planeado.
Gustavo Gómez Peltier
Urbanista.
Sería mejor poner diseñador industrial con maestría en Urbanismo, no le de pena poner su carrera profesional.